关于建立健全常州市农村生态补偿机制的调研报告
生态补偿机制是为了保护生态环境，改善和发挥其对经济社会发展的生态服务功能，促进人与自然和谐发展，运用市场经济理念和政府财政手段，调节利益相关者之间的生态与经济利益的一种公共制度安排。当前，常州市生态建设取得显著成效，经济社会快速发展，经济实力不断壮大。同时，生态环境承载发展的能力与容量仍然十分有限，区域发展很不平衡，保护生态的外部环境极不经济。建立和完善生态补偿机制，实现基本公共服务均等化，促进经济社会全面协调可持续发展不但必要，而且可行。
一、建立健全生态补偿机制的必要性
（一）建立健全生态补偿机制是落实科学发展观的必然要求。传统的发展模式下，生态环境作为公共资源，农田、森林、湿地等自然资源被过度开发，有些地方的开发强度已超过了生态、资源可承受的程度。据保守估计，湿地消失、结构的破坏至少带来区域内30%的环境承载力的损失，造成常州市20%水环境容量的丧失。按照目前水环境区域补偿计算方法，仅化学需氧量一个指标，每年损失可达2.16亿元。建立生态补偿机制就是按照科学发展观的要求，为解决过度以经济增长为目标的经济发展模式和不可再生自然资源及环境恶化等生态容量现实矛盾，将环境资源纳入稀缺性生产要素，通过生态技术创新和制度创新，积极探索生态文明视野下的发展规律，构建以生态为导向的经济发展模式，从而促进解决经济社会和生态容量协调发展、经济发展重点区域与生态保护重要区域之间协调发展、生态保护区人民群众的生存与发展关系等问题，实现经济与人口资源环境全面协调可持续发展。
（二）建立健全生态补偿机制是生态文明建设的内在需求。生态文明是以人与自然和谐相处为核心，以资源环境承载力为基础，以可持续发展为目标的一种新的更高的文明形态。党的十八大把生态文明建设摆上前所未有的高度，已经成为国家经济社会持续发展的战略要求。《常州市生态文明建设规划》明确提出：要把常州建设成为具有江南水乡特色的低碳之城、健康之城、宜居之城、幸福之城，成为国家生态文明示范城市。围绕这一目标，常州市将在“十一五”建成国家生态市的基础上，“十二五”通过开展生态文明示范区建设，力争到2020年建成国家生态文明城市。建立健全生态补偿机制，有利于城乡之间、区域之间的统筹协调，为生态脆弱和经济欠发达地区提供有力的政策支持和稳定的补偿渠道；有利于确立资源环境的价值观念，形成生态环境的受益者付费、破坏者赔偿、建设者和保护者得到合理补偿的良性运行机制，从而提高社会各界的生态环境意识，调动全社会从事生态建设和环境保护的积极性；有利于促进清洁生产，发展循环经济，是撬动经济和环境“双赢”的有力杠杆，为全面推进生态文明市建设、促进人与自然和谐发展提供体制和政策保障。
（三）建立健全生态补偿机制是促进区域协调发展的客观要求。长期以来，生态脆弱地区的广大人民群众为了保护好所在地区的生态环境和资源，一方面作出了巨大贡献，另一方面因资源开发受控、产业发展受限，严重地制约着当地经济社会的发展。据统计，2012年，常州市水稻亩均纯收益（含各类种粮补贴148.4元）为1060.39元，全市人均耕地不到0.7亩，种植水稻对一个家庭的收入是微不足道的。从村级集体收入状况来看，2012年全市共有898个村级集体经济组织，村级集体收入平均为278万元，其中一千万元以上的有15个，据抽样调查显示，主要水稻种植村的村级集体平均收入才118万元，而且主要为补助收入，经营性收入很少，有一半村甚至没有，呈现出水稻田越多，村级经济实力相对越差的规律。基本农田制度实际上剥夺了这些地区农民发展更高效益产业的机会。加快建立健全生态补偿机制，对这些地区为保障生态安全做出的贡献给予合理补偿，是统筹区域协调发展、维护和发展最广大人民群众根本利益的具体体现。
二、建立健全生态补偿机制的可行性
（一）上下有共识。党中央、国务院高度重视生态文明建设和建立生态补偿机制工作。党的十六届五中全会首次明确提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，
加快建立生态补偿机制。党的十八大把生态文明建设提到“五位一体”总体布局建设高度予以推进，并提出建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。刚刚过去的十八届三中全会再次强调实行生态补偿制度，坚持谁污染环境、谁破坏生态谁付费。建立健全生态补偿机制，已成为近年来全国及各地两会讨论的焦点问题，每次都有很多相关方面议案和提案，专家学者理论层面的研究和探索也不断成熟。因此，尽快建立健全生态补偿机制已经成为社会共识。
（二）先行有经验。目前，生态补偿机制已经在广东、浙江、上海等省份得到全面确立，苏州也于2010年全面建立生态补偿机制，对农村、农民的生态贡献实施补偿。从他们几年来的实践看，取得了很好的成效，值得常州市借鉴。2009年至2012年，上海市市级安排的生态补偿转移支付资金累计达43.9亿元，年均增长为24.3％。2013年，进一步加大生态补偿力度，年初预算安排生态补偿转移支付资金15.5亿元，比2012年增长9.2％。2010年4月，苏州市人大常委会作出决定，将市十四届人大三次会议提出的“尽快制定实施生态补偿办法”的议案交市政府办理，7月，苏州市委、市政府出台了《关于建立生态补偿机制的意见》，明确了“谁来补、补给谁、补什么、怎么补、补多少”的五补政策，在全国率先全面建立了生态补偿机制，明确基本农田、水源地、生态公益林、生态湿地为生态补偿重点，其中：每亩水稻田给予每年400元的补偿；水源地保护区按每个村100—140万元予以生态补偿；列为市级以上生态公益林的，按每亩不低于150元的标准予以补偿；生态湿地每个村补偿60—100万元。今年3月，苏州市委、市政府又出台了《关于调整和完善生态补偿政策的意见》，进一步增强了生态补偿的力度和补偿面。实施三年来，苏州市各级财政每年用于财政补偿的资金都在10亿以上，去年达15.59亿元，其中市级财政每年一亿，去年达1.5亿元，确保了为生态保护作出贡献的地方发展不落后，人民群众经济上不吃亏。《苏州市生态补偿条例》现已列入2013年的立法规划。南京市财政投入1.5亿元对水稻田、市级以上生态公益林等给予补偿。同时，今年开始，无锡市政府也正在推进生态补偿机制的建立。常州与苏州、无锡等苏南地区农业、生态、气候、经济发展等相似，兄弟城市的实践，为常州市生态补偿机制的建立树立了很好的范本。
（三）实力有保障。常州市经济社会得到巨大发展，城市综合实力显著提高，财政总收入从2003年的136.1亿元发展到2012年的 1117.03亿元，一般预算收入由2003年的56.67亿元发展到2012年的378.99亿元，常州市的财政实力已经具备反哺农村的能力。
二、常州市农村生态保护与建设现状
近年来，常州市在农村生态建设和保护方面开展了卓有成效的工作，如加大财政投入持续推进高标准农田和耕地质量建设，加大生态公益林和生态湿地的建设与保护，创新农作物秸秆综合利用和规模化养殖废弃物的无害化处理，大力开展饮用水源地的整治和达标建设等。生态补偿工作在具体政策措施上有所体现，但缺乏长效的管理机制，临时性、应急性较强，制度性、规范性不够。目前，常州市仅在生态公益林领域实施了生态补偿机制，在基本农田、水源地、生态湿地以及农业废弃物综合利用等方面，还没有开展真正意义上的生态补偿工作。
1、水稻田情况
目前，常州市现有水稻田不到125万亩，其中金坛30万亩、溧阳61万亩、武进19万亩、新北14.2万亩。随着工业化、城市化的迅速推进，常州市水稻田面积正以难以遏制的速度减少，相较1983年的近260万亩水稻面积，二十年间全市水稻田面积减少了约52%，年均减幅2.6%。随着各级各地对土地开发的冲动短时期内难以得到有效遏制，若不采取有力措施，则水稻面积持续减少的趋势很难扭转。
2、生态公益林情况
全市现有生态公益林面积45.89万亩，其中国家级面积0.55万亩、省级面积21.46万亩、市级面积16.41万亩、县级面积7.47万亩。制度建设层面，常州市根据国家和省的政策，相应建立了森林生态效益补偿基金制度和生态公益林生态效益补偿基金管理办法。补助标准方面，中央财政和省财政分别从2001年和2003年起对国家级公益林和省级公益林实施森林生态效益补偿，补助标准逐年提高，省级以上生态公益林补偿标准现为每亩25元；常州市也从2006年起按照每年每亩8元的补助标准，对市级公益林实施森林生态效益补偿，每年补助123.6万元；受财政资金的限制，县级公益林目前还没有设立森林生态效益补偿基金。鉴于森林资源的培育成本增加、管护费用升高等因素，现有的公益林补偿标准，远远不能满足公益林抚育管理、森林防火、有害生物防治、宣传教育等工作经费的需要，特别是8元/亩的市级补助标准与省级和周边城市补助标准相比明显偏低，管护主体缺乏动力和积极性，管护责任不能有效落实。
3、生态湿地建设情况
全市现有湿地面积111.57万亩，其中自然湿地面积51.76万亩，全市现已实施太湖流域湿地保护项目15个，恢复湿地面积2万亩，成功申报了天目湖国家湿地公园，长荡湖和上中华曙猿省级湿地公园，2012年常州市自然湿地保护率为26.2%，保护面积为14.13万亩。
4、水源地建设与保护
常州市现有各类大小不一的饮用水源地近20处，其中经省水利厅等部门核准的集中式饮用水源地6处，分别是长江魏村水源地、长江利港水源地、沙河、大溪水源地、钱资荡水源地、滆湖备用水源地和吕庄水库水源地，其余水源地日供水均在0.6万吨以下且供水区域均为水源地所在乡镇、村。（1）长江利港水源地：地点位于江阴市境内，日供水能力36万吨/日，供水范围：常州市区（含武进部分乡镇）及江阴市部分乡镇。（2）长江魏村水源地：日供水能力100万吨/日，供水范围：常州市区、金坛市及丹阳市部分地区。根据省政府批复，其一、二级保护区和准保护区覆盖的陆域和水域面积仅为4.41KM2，其中大部分水域、陆域在常州市长江堤防工程管理处的范围内，涉及新北区春江镇的陆域面积仅为0.65 KM2。（3）钱资荡水源地：日供水能力5万吨/日，供水范围：金坛市区及经济开发区。由于保护区全部为水域面积，同时根据《金坛市滨湖新城规划》，今后钱资荡将不作为饮用水源地使用。（4）沙河、大溪水源地：日供水能力10万吨/日，供水范围：溧阳市区及周边乡镇。该两个水库同时作为溧阳市的集中式饮用水源地，上、下游区分明显，特别是上游保护范围大，其一、二级保护区和准保护区覆盖的面积达到135.78KM2，另有158.47 KM2的上游水源涵养区，合计上游水源地保护范围面积达到294.25KM2，涉及溧阳天目湖镇、横涧镇和戴埠镇部分山区。（5）滆湖备用水源地：供水能力100万吨，供水范围：武进区。以取水口为中心，一、二级保护区和准保护区范围总面积为24.4KM2，其陆域部分涉及的乡镇主要是武进经发区和高新区两个工业园区有关村。（6）吕庄水库水源地：供水能力1.0万吨/日，供水范围：竹箦镇。供水范围和保护范围均在竹箦镇域范围内，水源地的保护主体、受益主体均为同一乡镇。
5、农业废弃物综合利用情况
农业废弃物是指农产品生产中被丢弃的有机类物质，目前利用重点为稻麦秸秆和规模化养殖的畜禽粪便。农业废弃物资源化利用是指将其作为农业投入品直接利用或作为其他产品生产原料进行利用。
（1）秸秆综合利用
常州市农作物秸秆主要有水稻、小麦、油菜和其它作物秸秆四类，以稻麦秸秆为主。近年来常州市年秸秆量基本稳定在120—130万吨之间，农作物秸秆主要集中在金坛、溧阳两市及武进、新北两区。2012年，全市稻麦秸秆总产量122.85万吨，综合利用量117.14万吨，利用率达到95.35%。其中机械还田总量58.84万吨，利用率为47.89%；多途径利用（秸秆肥料化、能源化、饲料化、基料化和工业原料化利用）总量58.3万吨，利用率为47.46%。
目前，常州市对秸秆综合利用工作主要采取政策扶持和项目支持两种方法。自2012年始，依据《常州市农作物秸秆综合利用考核奖励实施办法》，对在本地依法注册、上个农业年度内、利用地产秸秆量达3000吨以上的市场主体，按10元/吨标准，对企业进行财政资金奖励。在多种形式利用方面，通过设立市级秸秆综合利用项目进行财政扶持。市级财政预算为100万元，财政扶持严重不足。由于秸秆机械化还田成本高、秸秆处理的初期投资成本较高以及投资回报率低等原因，导致企业和农户双方积极性都不高。常州省许多县（市、区）已设立了预算内秸秆禁烧与利用财政专项，一般均在1000万左右，如2011年宿迁市所辖各县、区财政用于秸秆的专项资金支出都在1000万元以上，丹阳市2013年达到3000万以上，张家港市按300元/吨标准进行补助（县乡各出资50%）。
（2）规模化养殖畜禽粪便无害化处理
规模化养殖畜禽粪便的利用方式主要为与有机肥生产企业对接生产有机肥、作为沼气原料生产沼气和沼肥，以及沤肥还田。其中禽的粪便已成为园艺生产用肥的紧俏资源。
目前的做法主要是以争取国家和省级专项资金项目为主，市级财政专项资金立项扶持为补充的方式进行推进，各辖市区目前无此财政专项投入，市级资金主要用于扶持已建工程的运行管护、利用模式探索和示范典型培育等。每年争取的上级项目资金约2000万元左右（呈下降趋势），市本级财政专项安排250万元。尽管建成了几百处治理项目，但因大多数养殖企业周边缺少与其产污规模相匹配的纳污承载农田或消纳机制，加之单个养殖企业抗市场风险能力弱，治理工程为环保性质且建设投入大，企业缺乏相应的工程技术人员，工程运行需成本等诸多因素，除畜禽养殖企业与粪便利用企业（合作组织、种植大户）对接合作外，未对接的无害化处理的效果很难达到预期。
三、建立健全常州市农村生态补偿机制的初步设想
（一）正确把握农村生态补偿的指导思想和原则
以科学发展观为指导，以统筹区域协调发展、把常州建设成为生态环境优美的生态文明城市为目标，创新体制机制，完善政府对生态环境保护的调控手段和政策措施，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，保障经济社会全面协调发展。
主要应坚持以下基本原则：
1.统筹兼顾、公平合理。统筹协调生态功能区和受益区利益关系，凡环境受益者均应提供相应的补偿，补偿的数额应与其所获利益相匹配；环境受损对象根据损害程度，有权利平等地享受应得的补偿，以实现经济发展和环境保护兼顾、保护者和受益者双赢。
2.权责对等、利益激励。按照生态环境保护要求，谁保护、谁受偿，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。使生态环境的保护者，通过生态补偿机制，获取相应的经济补偿；资源环境的开发、利用、受益者，承担一定的经济补偿责任；对生态环境造成破坏、污染者，承担相应的环境治理责任。
3.突出重点、分步推进。生态补偿涉及面很宽、范围很广、要素很多，各地要着眼于解决实际问题，在完善现有政策措施的基础上，积极创造条件，选准方向，重点突破，循序渐进，先易后难，从常州实际出发，因地制宜选择生态补偿方式，突出以水稻田、水源地和重要生态湿地、生态公益林、秸秆综合利用以及规模化养殖废弃物的无害化处理为生态补偿重点，逐步加大补偿力度，扩大补偿范围，完善补偿机制。
4. 政府主导、社会参与。建立生态补偿机制需要强大的资金实力作支撑。应根据不同地区、不同时期经济社会发展的现实基础，多渠道、全方位筹措生态补偿资金，因地制宜选择补偿模式。既要坚持政府主导，不断加大财政投入，又要积极引导社会各方参与，拓宽资金来源渠道，探索市场化补偿的路子。
（二）生态补偿的组成要素
1.生态补偿范围：根据常州市实际，现阶段主要在水稻田、水源地保护区、生态公益林、生态湿地以及农业废弃物综合利用等领域开展生态补偿工作。
水稻田补偿范围为全市124万亩水稻面积；
水源地补偿先行选择长江魏村水源地、沙河、大溪水源地、滆湖备用水源地等3处集中式饮用水水源地保护区开展试点工作；
生态公益林补偿范围，现阶段为市级以上公益林，目前为38.4万亩，在已有补偿基础上提高标准；
生态湿地补偿范围为得到有效保护的生态湿地，目前为14.13万亩；
农业废弃物综合利用补偿范围为秸秆综合利用和规模化养殖畜禽粪便无害化处理。
2.补偿主体：是指依照相关法律法规具有补偿权利和行为能力，负有农业生态环境和自然资源保护职责和义务，且依照法律规定和合同约定，应当向参与农业生态环境保护的个人或组织提供补偿的政府机构、企业组织和个人。按照谁受益、谁补偿、社会受益政府补偿的原则，结合常州市实际，确定相应的补偿主体：
（1）水稻田：补偿主体为市政府和水稻田所在地的辖市、区政府。
（2）水源地：对保护区的补偿主体可以是受益地区的政府，也可以是相关的企业和个人。在当前阶段，生态补偿的主体应以受益地区的政府为主。
（3）生态公益林：现阶段，补偿主体为市政府。
（4）生态湿地：现阶段，补偿主体为市政府。
（5）农业废弃物综合利用：秸秆综合利用的补偿主体应为市、辖市（区）、镇三级政府；规模化养殖畜禽粪便无害化处理的补偿主体为市和辖市（区）政府。
3.补偿对象：是指对生态环境建设作出贡献的经济主体和人群，以及在生态环境问题中的受害者和生态治理过程中的利益受损者。按照“谁保护谁受益”的原则，确定相应的补偿对象：
（1）水稻田：补助对象既包括广大种植水稻的农民，也包括组织农民进行水稻种植的村级集体组织和合作社、种植大户等。
（2）饮用水源地保护区：补偿对象主要为水源地保护区范围内的有关乡镇、村组集体经济组织以及保护区范围内的农村居民。
（3）生态公益林：补助对象为生态公益林的所有者、经营者，包括个人，林场、苗圃等国有林业单位或镇、村集体、集体林场等集体单位及其根据合同确定的管护主体。
（4）生态湿地：补偿对象为明确保护的生态湿地的经营者、所有者以及管护人员。
（5）农业废弃物综合利用的补偿对象为综合利用环节中的合作社、企业、个人等实施主体
4.补偿方式：按补偿的手段可以以资金、实物、技术、政策、项目补偿等多种形式。结合本市实际，建议在补偿上采取以资金补偿为主、输血与造血并举的方式。通过财政转移支付的“输血”方式，对生态保护区和农民进行合理补偿，同时，运用“项目支持”或“项目奖励”的形式，将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿地区，帮助生态保护区群众发展生态经济，增加落后地区的可持续发展能力，形成造血机能与自常州发展机制，使外部补偿转化为保护区的自常州积累能力和自常州发展能力。
5.补偿标准：农业生态补偿标准的确定主要考虑以下几个方面：农业生态环境污染治理、农业资源保护、农业生态环境建设等各种行为的实际支出；因保护农业生态环境而丧失发展机会；农业生态环境保护和资源利用的检测预警、宣传教育、科研活动等投入；因使用环境友好型产品、技术而应给予的扶持、鼓励和奖励。具体来说：
（1）水稻田补偿标准，考虑到常州市经济状况和财政的承受能力，暂不可能做到完全的补偿，建议借鉴苏州市的补偿标准，即暂按照每亩水稻田给予每年200元的补偿。
（2）水源地补偿标准：对先行开展试点工作的3处水源地保护区范围内的村，按每个村100万元左右予以生态补偿。
（3）生态公益林补偿标准：列为市级以上生态公益林的，按每亩不低于100元的标准予以补偿（其中，中央和省财政对省级以上公益林已有25元/亩的补贴）。
（4）生态湿地补偿标准：对明确受保护的湿地按不低于100元/亩的标准予以补偿。
（5）农业废弃物综合利用：秸秆综合利用方面按30元/亩次（吨）的标准进行补偿；规模化养殖畜禽粪便无害化处理方面，按照不同的实施项目以10-20万元、50-100万元、100-200万元的档次标准进行补偿。
6.生态补偿资金的承担与管理
生态公益林、生态湿地的生态补偿，由市级财政承担，规模化养殖畜禽粪便无害化处理由市级生态农业项目年度招标立项扶持工程建设。各区的其它生态补偿，水稻田、水源地补偿资金，由市、区各承担50%；秸秆综合利用由市、区、镇三级财政承担，其中镇级承担23%，市、区政府分别承担38.5%。鉴于常州市所辖县级市的经济相对薄弱，承担的生态补偿任务较重，建议生态补偿资金由市及各县级市共同承担，辖市承担相对较大部分，在此基础上，市级财政再对各县级市补偿工作进行考核并适当奖励。以此为起点，随着常州市经济社会的发展不断调整补偿标准，建立补偿标准的增长机制。根据上述标准和承担份额计算，市级财政需承担水稻田补偿7850万元、生态公益林补偿3291万元，生态湿地补偿1412万元，秸秆还田与收储利用补偿2000万元左右。
（三）生态补偿的实施途径和方法
1.整合优化财政支出结构。按照科学性、规范化和制度化的要求，对现有的财政支出结构进行优化和整合，合理确定财政支出投向，充分体现生态补偿的要求和对欠发达地区的倾斜和扶持。在确保实现当年财政收支平衡、完成生态环境保护和建设目标任务前提下，实行市级补助和奖励与辖市、区地方财政收入增长、征收挂钩的办法，对生态环境保护重点乡镇加大财政转移支付补助，进一步明确用于生态补偿的项目和标准，重点扶持经济相对薄弱地区的生态示范项目。
2．设立生态补偿专项资金。市及各辖市、区要通过财政预算安排、土地出让收入划拨、上级专项补助、接受社会捐助等多种渠道，设立生态补偿专项资金。生态补偿专项资金预算安排数随财力的增长相应增加。
3. 加大政策扶持力度。通过规划引导、项目支持等方式，扶持和培育生态脆弱和经济欠发达地区新的经济增长点。大力支持生态环境保护重点地区发展生态型、环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的产业布局；引导经济发展受到限制的区域采取异地发展方式，增强该类地区村级集体经济的造血功能，实现限制发展区与其它地区的共同发展。重点加强生态环境保护重点地区投资环境的改善，加大对招商引资、产业发展的税收、水电等优惠，通过政策倾斜和实施差别待遇，激发这些地区保护资源环境、发展生态产业的主动性和积极性。
4．健全生态环境的保护、治理机制。要按照常州市生态文明建设的总体部署，加大生态环境保护和生态工程建设力度，加强环境污染整治。要进一步优化环境保护、污染防治资金的使用，加大对生态湿地保护的投入，加快重点生态功能保护区建设；要进一步加大镇、村污水的治理力度，各级财政要安排一定的资金用于镇、村污水治理，来源于镇、村的污水处理费要全部用于镇、村污水处理设施的建设和运行管理；要逐步建立、健全区域排放控制和流域水环境保护的补偿制度，实行污染物排放总量控制指标有偿分配制度和排污权有偿交易制度；要加强饮用水水源地的建设和保护，随自来水费征收的水资源费地方留成部分用于饮用水水源地建设、保护和管理的比例要达到60%以上。
5. 引入市场化方式。支持、鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治，对生态环境资源进行合理利用，积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发、发展乡村生态旅游等相结合的有效途径，逐步建立政府引导、市场推进和社会参与的生态补偿机制。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省常州市发改委）
