以股份制改造耕地承包制度调研
党的十八届三中全会和今年的中央一号文件对今后的土地政策进行了明确，提出了三权分离的概念，即所有权、承包权、经营权三权分离。所有权明确了耕地集体所有制性质；承包权是农民的基本权益；将经营权分离出来，为今后农业的发展指明了方向。但有一个问题从国家政策层面仍然没有触及，即怎样保证每个农民都有均等的土地承包权。
我国目前实行的是家庭承包经营制度，即二轮土地承包时，以家庭为单位，以当时家庭人口为基数进行耕地分配，三十年不变，后来又改为长久不变或长期不变。这带来三个问题。一是老农民去世了，可以将其耕地传给后代，但有的老农民无后或只有女孩且已外嫁了，这就成了农民所说的死人有田，活人没田；二是二轮土地承包后，有相当一部分人早已成人，他们没有享受到土地承包经营权，他们可以从父辈那里分到土地，但每个家庭的人口状况不一样，有的家庭有多个儿子，有的家庭只有一个儿子，这带来了同样是农村人，享受的承包权不一样；三是妇女的土地承包经营权怎样维护？今年的中央一号文件提出要切实维护好妇女的土地承包权益。妇女成人外嫁后，父辈或自己的承包地是带不走的，这个问题在目前的制度框架内是无法解决的。
我国向来有不患寡而患不均的思想传统，从制度层面维护每个农民的土地承包权的均等性是社会公平的应有之义。笔者认为可以以土地股份制的方法来解决这个问题。
随着我国农村劳动力大量转移到二、三产业，我国农村劳动力结构发生深刻改变，笔者认为，以股份制改造我国的耕地承包制度的时机已经成熟。
一、耕地股份制的概念及其必要性
所谓耕地地股份制是指农村集体所有的耕地随着农村人口的变化进行动态调整，并以股份的形式量化到每个农村人口的名下。
中国每一个公民的身份是比较清楚的，在过去、现在、将来很长一段时间内，可以将中国人分为两类，那就是城市人和农村人，城市人享有城市的保障，农村人享有耕地的保障。改革开放后，一部分农村人通过入学、参军等路径变成了国家或事业单位工作人员、教师等，这部分人变成了城里人，享受到城市的待遇，同时也有相当大的一部分人，由于农村里的机会和发展空间的限制，纷纷到城市特别是沿海发达地区打工，所谓农民工，事实上这部分人并没有城市的保障，虽然他们中的极小一部分人通过经商办企业，已经腰缠万贯，但他们从本质上还是农村人，党的十八届三中全会和今年的中央一号文件明确保障这部分人的土地承包经营权。
我国从改革开放以来实施的土地承包制度将每个农户的承包地固定在明确的耕地上，已经不适应当前生产力发展要求和农村劳动力现状，制约了适度规模经营的发展和农业现代化的实现，有必要进行改革。
二、兴化市沙沟镇董庄村耕地股份制的成功实践
兴化市沙沟镇董庄村现有18个村民小组、633户、2154人、3573亩耕地。从1983年实施第一轮土地承包时，董庄村就确定了根据本村人口动态变化，以村民小组为单位，每隔5年，进行一次土地承包面积的调整的村规民约，该规定避免了其他村出现的农户家庭人口数量动态变化与土地承包面积一成不变所带来的矛盾，化解了婚进无田，嫁出有田，生不增，死不减等不合理因素。
董庄村土地分散，一般每个村民小组都有几个圩口的耕地，靠近村庄的耕地土壤比较肥沃、劳作方便、粮食产量较高，而离村庄较远的圩口地力相对贫瘠、地势低洼、平整度差、劳作不方便。随着大量青壮劳动力的转移，在家务农人口的逐渐老龄化，较远圩口的农田种植难度加大，种植意愿下降。该村3组有两块地，较远的一块100亩，较近的一块90亩。2007年该小组村民有将较远的一块地流转出去的意向。村委会在征得该村民小组全体村民同意的基础上，对外发布该块耕地的招标公告，最后由宝应市的鲁一秋以每年每亩320元的价格中标，承包期7年。形成了董庄村第一个粮食生产的小农场。2008年，该村有3块地，180亩对外发包。2009年又有两块地，103亩对外发包。2011年3块地，383亩对外发包。到目前为止，该村共有13块地，1680亩对外发包，形成了13个粮食生产小农场。
对仍有一定劳动能力，想耕种自己全部承包面积的农户，村民委会员和村民小组，协调出不愿种植农户的靠近村庄的田让其种植，满足其继续种植自己全部承包地的愿望，化解土地成块流转的矛盾。
对外统一发包的圩口耕地所得租金，按该小组里当时各个农户家庭在册人口进行平均分配。合同到期后，重新发包后的所得租金，根据人口变化情况重新分配，5年内保持不变，如此循环往复。这种模式充分保障了各村民小组现有人口的土地受益权。不仅如此，该村民委员会还对该村的其他资源如水面、荒地也采用对外公开招租的方式确认承租人，所得收益的30%归村集体所有，70%根据各组资源发包所得按人口分配给该组村民，也是5年根据人口调整一次。这种方式充分保证了村集体的收入，据调查，通过资源发包，村集体每年有54万元的收入，保障了村公益事业的发展，新农村建设有了资金来源，同时也增加了各组村民的收入，平均每个村民增加收入800多元。
董庄村的集体土地和其他资源收益的动态管理模式，类似于一种农村资源股份制，充分保障了每个现有农村人口的农村集体资源收益分配权，在执行了我国土地承包制度长久不变的原则下很好地解决了因农村人口动态变化与现行承包地长久不变政策之间的矛盾，并且有利于粮食适度规模经营的形成。
三、耕地股份制的实施方法
第一步，以村民小组为单位，摸清该小组的耕地资源。
第二步，对现有的小组人口进行核实，去掉已去世的，减掉出嫁的及享受城市保障的，加上嫁娶的，新生的，看看这个组还有多少人口，对该组的农业人口进行登记造册。
第三步，将该组的耕地平均量化到每一个人口的名下。
第四步，将留在农村的愿意种田尚能种田的人的份子田继续分配给这些人耕种，并集中在相对较好较近的地块上。
第五步，将剩余下来的成块连片的耕地统一对外发包。
第六步，将发包所得留一定比例作为村集体收入，其余按股份分配给股权所有人。
第七步，每一年或每几年对本组人口状况进行重新核定，对每一个人的股份重新确定。
四、实施耕地股份制的作用
1、有利于维护我国的社会主义制度
生产资料公有制是我国社会主义制度的本质要求，耕地及其他资源作为最重要的农业生产资料，由全体农村人所共有共用，以村民小组为基本单元，以股份制形式进行分配使用，能有效地保持我国的社会主义制度。
2、有利于摸清全国的农村资源
以村民小组为单位，要求小组农民代表参与，以现有的技术手段，很容易就能摸清该小组的所有资源状况，汇总起来，全国的农村资源就能搞清楚。
3、有利于维护所有农村人的权益
作为没有享受到城市保障的所有农村人，均应平等地享受到农村资源的保障，“生不增，死不减”的土地承包政策在农村基层存在广泛争议，也是目前农村耕地承包矛盾频发的原因。
4、有利于充分尊重农民的意愿
耕地股份制后，愿意在家种田的老农民、居住本村在附近打工经营的农民，只要他们要求耕种自己的份子田，或有些亲属愿意将自己的份子田委托给在家里的亲属耕种，可以充分尊重他们的意愿，并且将最好的田，最近的田优先分配给他们种。对离家较远打工或经营的农民，将他们的耕地集中起来，由村集体按照公开、公正、公平的程序统一对外发包，使不愿意耕种的农民土地得到顺利地流转，并得到较高的收益。
5、有利于农业生产规模化的形成
众所周知，由于种田效益低下，除了老弱病残外，愿意在家种自己责任人的人是很少的，这样有利于农业生产规模化的逐渐形成。
6、有利于降低土地流转和土地矛盾调解成本
现在县、乡、村都为土地流转动用大量的时间和精力。为了促进规模的形成，为了克服某一户或某几户不愿意流转，村干部要做大量的工作。土地股份制实施以后，成片可供流转的土地就自然形成了，可以节省大量的农业生产规模化推进成本，同时耕地股份制，体现了充分的公平，能很好地消除因资源分配不公引发的诉讼和社会矛盾。因为在税赋较重的时候，有的农民将土地退回给集体，集体又分配给其他农民，国家惠农政策实施后，土地值钱了，这部分人又回来要田，跟村集体和承包地多的农民形成对立，为此引起的诉讼及人身伤害时有发生。土地股份制后，这些矛盾均可迎刃而解。
7、有利于粮食安全
老农民有一种对饥饿的天然恐惧，他们一定要将粮食牢牢掌握在自己手中，老农民种粮食主要不是拿来上市场的，他们保障了自己的粮食供给，同时也保障了一部分外出打工亲属的粮食供给。粮食规模化的形成有利于社会商品粮的供给。
8、有利于合理土地流转价格的形成
成框连片的耕地通过对外统一发包的形式确定承租者。有利于克服目前在政府推动下的土地流转价格过高而不利于粮食生产的状况出现。承租者必须对自己从事粮食生产的收益有充分的考量，才敢出手；出租者的利益也能得到充分的保障，因为公开对外发包必然形成价格竞争关系，可以避免价格过低而损害出租者的利益。
9、有利于村集体有一定的收益
在土地和资源发包过程中，所得部分应留出一个比例作为村集体收入，保证村公共事业正常运转。
10、有利于村民民主意识的提高
由于土地股份制关系到每一个人的切身利益，在资源数量的确认，符合分配标准人口的确定，发包价格等方面，村民必定高度关注并参与，有利于培养村民的民主意识，调动村民参与本村管理建设的积极性，有利于新农村建设。
11、有利于新型职业农民的培育
耕地股份制后，农村中出现了成片的土地供人耕种，可以产生相应的规模效益，有利于吸引年龄相对较小，有一定的种田经验的农民工返乡从事农业生产；同时对所有农村人口均有土地股份，可以给80年后、90后的农村人口有根的感觉，可以吸引其中的一部分人对农业的兴趣，有利于新生代农民的培育，使农业现代化后继有人。
五、实施耕地股份制的困难
1、现实耕地承包制度的政策定势
1998年在全国实施二轮土地承包时，国家确定承包地30年不变，后来政策又逐渐演变为长久不变或长期不变，2013年之前确权赋能的理念中，有进一步将农民的耕地进行固化及私有化的倾向，今年中央一号文件提出：“在农村土地承包经营权确权登记工作中，可以确权确地，也可以确权确股不确地”，这为耕地股份制的实施打开了新的路径。
2、既得利益者的利益定势
承包地30年不变的政策实施16年来，已经形成了既得利益者，以有三个儿子和三个女儿的家庭做一个比较来说明。按人均2亩地标准，两个家庭各有10亩承包地，3个儿子的家庭娶3房媳妇，各生一个小孩，这个家庭共有11个人口，还是10亩地；三个女儿的家庭，女儿出嫁后，家里剩下两个老人，也是10亩地，这就形成了明显的不公平，既得利益者必然反对土地的股份制。
3、私权对抗公权的愿望定势
寄希望于土地确权颁证，四至清楚后，有利于农户对抗地方政府的随意征用土地而产生财政收入的（所谓土地财政）的冲动。事实上，农民的私权是抵抗不了地方政府的公权的，这种做法同样有害于国家公共基础设施的建设，例如农田基础设施建设，如果要占用到某户的耕地，就会遇到很大的困难。
4、工业化、城镇化对耕地侵占定势
工业化、城镇化已经使许多村庄消失，许多耕地被占用，许多农民失去土地，而且这个趋势还在继续，我们怎样在工业化、城镇化与农业现代化之间寻求一种平衡？怎样对失地农民的利益给予保障？可以利用土地股份制的思维来解决这个问题，虽然土地被占用了，但被占用的土地数量应该是清楚的，原各村民小组的农村人口同样也是可以界定的，就像土地被统一招标对外承包一样，被征用的土地每年应向该村集体支付一定租金，这个租金应该用股份制的方法分给所属组民，而不是像现在所实施的占用了谁家的土地就一次性补偿给谁。
六、相关政策建议
1、开展广泛的调研和讨论
建议社会各阶层借中央开展的群众路线教育实践活动，深入基层听取干群的意见，在全社会开展承包地不变还是承包制不变的讨论。
2、开展耕地股份制试点
事实上，目前有一部分村通过村规民约的形式在实施着类似于本文所提出的耕地股份制度，建议国家在推行土地确权颁证的同时，也同时开展耕地股份制试点，看那一种模式更能适应生产力发展要求，更能推动农业现代化的实现。
3、做好顶层设计
耕地等农村资源的分配使用政策，牵涉面广，政策性强、关系重大，需要做好顶层设计，在目前的情况下，暂时不易强制推行土地的确权颁证而将耕地永久地固定在某一户、某一人身上。可以根据不同的情况，提出几种方案供当地老百姓选择，充分尊重农民的意愿。
七、实施耕地股份制需要关注的几个问题
1、妥善确认享受农村耕地保障的人员
这个工作主要是要确认原属本小组的人员现在是城市人，还是农村人。城市人应该是指从该小组中通过升学、参军等路径，变成国家公务员、教师或事业单位工作人员，有稳定的工作和城市保障，对那些虽然已经是城镇户口，但无业无待遇的人员仍应按该组人口对待，对外出经营、打工的人员，无论他们的财产状况如何，均应作为农村人对待。去世的老人不再享受资源收益外，出生的小孩是从出生之日起，还是从某周岁起享受耕地收益权，也要界定。嫁娶的也要有相应的说法。
2、股份变动的周期
耕地股份制相当于虚拟经济，土地和资源并不实际到人，股权可以做到即时调整，即老人一去世，即可取消，小孩一出生，即可享受，也可以一年一调整，或几年一调整，这个可由该组组民自决。
3、土地流转的标的和期限
目前通行的做法是以货币作为土地流转的支付手段，辅以一定的增长机制，这种方法不利于土地流转关系的长期稳定。笔者建议以当地的主要粮食产品作为标的物，例如可以以一定数量的水稻作为招标价格，老百姓可以领粮，也可以按当时的国家最低收购价或市场价格结算现金，这种方式能够形成长期稳定的土地流转关系。
4、国家对适度规模经营的政策支持
耕地股份制实施以后，很容易实现耕地的规模经营，在每一个村，甚至每一个组都能形成家庭农场。对农业现代化的实现有很好的推动作用。国家在政策层面上，除了粮食最低收购价，培训教育、农机补贴外，最重要的还是田间基础设施。因为最初形成规模经营的往往是基础设施差，土壤肥力低、交通比较偏的地方。对规模经营者来说，最为难的就是田间基础设施的投入，不投入吧，生产成本大，利润空间小，甚至亏本，投入吧，投入资金大，得不偿失，还要担心下一轮招租被逐出的风险，因为万一下一轮招租竞争失败，前期的基础设施投入就化为乌有。田间基础设施应属公共产品，应由公共财政来投入，但财政一下子拿不出这么多钱来，有两个办法可以解决，一是各类土地整理项目应跟踪规模化较好的村组，二是鼓励业主先期投入，政府可以分期补偿。
5、赋予各级政府保护农村资源的职责
通过耕地股份制程序，我国的各类农村资源就能搞清楚，从国家层面上就能制定农村资源的保护、使用、征用规划，将各级政府土地财政的欲望关进制度的笼子里。
我国的耕地制度从几千年的私有制变革为公有制，奠定了我国社会主义制度的基础；从耕地集体所有集体劳动，过渡到集体所有，承包经营，调动了广大农民的积极性，提高了生产力发展水平，充分体现了政策的威力；从耕地的现实拥有到耕地的股份所有，会进一步解放生产力，有利于我国农业现代化的实现。随着我国享有城市化保障人口的增加，人们对土地的依存度下降，农村人或农业人所能得到的土地股份会越来越多，到最后，当职业农民数量降到足够少的时候，我国的耕地制度可以过渡到耕者有其田的阶段，即耕者可以耕种自己能力所能及的耕地面积而不需要付费。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省兴化市发改委）
