常州市农村土地流转情况的调查分析
为完善农村土地管理机制，促进社会主义新农村建设，常州市组织相关部门，对全市农村成份较大的金坛、溧阳市和武、新北区当前农村土地流转情况组织了专题调查和分析研究，形成调研报告如下。
一、全市农村土地流转概况
一是农户土地规模小，人均耕地面积少。在调查的四辖市、区372个行政村400户样本中，人均耕地在0.5亩以下的有65个村，占调查总体的17.5%；人均耕地在0.5-1亩的有106个村，占调查总体的28.5%；人均耕地在1-2亩的有195个村，占调查总体的52.4%；人均耕地在2亩以上的有6个村，占调查总体的1.6%。人均耕地资源的稀缺，从客观上导致了我市农民参与土地流转的难度增大，规模经营土地也受到制约。
二是农村土地流转比重较小，但流转速度明显加快。四辖市、区2013年年底耕地面积222.3万亩，家庭承包总面积为174.76万亩，农户总数75.77万户，家庭承包户数55.96万户,处于流转状态的土地面积为60.23万亩，较年初数提高了12.7万亩；土地流转率（占家庭承包面积）达34%，较年初流转率提升了7%。从总体上看，全市农村目前的土地流转比重虽然还是处于较低状况，但土地流转已明显呈现加快趋势。
三是流转方式多样，流转主体多元化。目前，全市农村土地流转还是以农民自发流转为主，且形成了多样化流转方式，如：转包、出租、入股、转让等，并以土地转包和出租流转为主。2013年全市农村土地流转采取转包方式的达28.77万亩，占总流转土地的48%；出租方式的达25.92万亩，占总流转土地的43%；入股、转让等5.54万亩，占总流转土地的9.2%。在形成多流转方式的同时，随着农业结构的调整和现代农业的发展，农村土地近年来出现了跨区域流转，流转的对象不仅有本地业主，也有外来业主，流转主体呈多元化趋势。同时，农民民营企业、农民专业合作经营组织、旅游农庄、农业科技人员、工商业主和城镇下岗职工介入到土地流转领域，成为租赁农村土地承包经营权、投资农业的一支新生力量。
四是流转价格市场化，利益呈“双赢”。土地流转价格目前主要由流转双方根据周边流转价格行情等因素协商而定，并因流转用途、地理位置、肥力、灌溉、水源远近、流转前的收益以及当地农民平均收入水平等条件不同而有所区别，且价格相差悬殊。如：武进区种稻、麦180—350元/亩，种植蔬菜800—1000元/亩，养殖业500—800元/亩，种植花木600—1000元/亩（公路沿线的地块可达3000—4000元/亩，最高可达10000元/亩），种植经济作物600—1000元/亩。新北区一般自发流转价格在350—750元/亩，委托流转价格在450—950元/亩。溧阳市每流转1亩优质地农民可获得600元的补偿，高的达1000元，劣等土地也可获得200元以上的补偿，即使是荒山荒水流转费也在100元左右。由于流转双方遵循了“依法、自愿、有偿”的原则，极大部分流转双方实现了流入流出“双赢”的局面。据调查，农户土地流出以后，每亩土地可以实现200—1000元左右的收入，另可享受国家各种补贴约100元。武进区在2013年连续出台了激励政策，对一次性流转200—500亩的每亩补贴100元，500—1000亩的每亩补贴110元，1000亩以上的每亩补贴120元，建大棚的补贴30%，成立合作社奖励1万元。
二、土地流转工作的主要做法
（一）研究制定促进土地流转政策。根据常州市委关于“加快出台全市促进土地使用权流转和规模经营的意见”要求，市主管部门在深入调查研究，广泛征求意见的基础上，拟订下发了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，明确了今后几年农村土地流转工作的目标任务、创新农村土地流转的途径和方法、促进农村土地流转的财政扶持政策。有关辖市、区认真贯彻落实省、市文件精神，制定了相应政策措施。市主管部门根据《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，研究出台了《农村土地承包经营权流转操作指南》和《村组集体组织的土地流转收益监管意见》等配套管理文件。市财政部门根据国家政策专项设立农村土地承包经营权流转专项扶持资金，并出台《扶持农村土地承包经营权流转项目资金管理暂行办法》，推进农村土地承包经营权流转，促进农业适度规模经营。
（二）探索建立县级土地流转网络服务平台。从2010年开始，市主管部门会同武进区探索构建农村土地流转交易的无形市场，率先开通了江苏省第一家农村土地流转服务专业网站，形成了加快土地承包经营权依法、规范、有序流转的有效载体，为广大农民群众和规模经营户、农业产业投资者提供便捷的土地流转信息服务。目前，网站已逐步发展为融信息中介、互动桥梁和宣传窗口三大功能于一体的管理服务平台。溧阳、金坛两市的网络信息服务平台也相续建成开通，新北区也依托于农林局网站开设了农村土地流转服务网上服务窗口。溧阳市2013年通过土地流转服务中心办理流转的土地4195亩，其中300亩以上的规模流转项目6个，流转面积2900亩，占比达69%。
（三）加快建设基层土地流转服务机构。围绕加快农村土地承包与流转管理服务体系建设目标任务，各地积极探索，大胆实践，“先试点后推开、先挂牌后规范”，先后建立了镇级土地流转服务中心并逐步延伸到村级流转服务站。武进区利用镇“三服务中心”场所，建立镇土地流转有形市场，专职提供土地流转服务，在嘉泽、奔牛等镇试点成功的基础上推广到全区各镇。金坛、溧阳、新北三地依托镇经管站，增挂镇土地流转服务中心牌子，强化土地流转服务职能。目前，金坛、溧阳、武进、新北四地镇级流转服务机构已全面挂牌运行，全市共新建镇土地流转服务中心38个，村土地流转服务站509个，通过网络服务平台和流转服务中心实现土地流转的面积已达16.52万亩，占处于流转状态土地面积的27.4％。
（四）健全农村土地承包矛盾纠纷调处机制。目前，全市已建立了三家农村土地承包仲裁机构并正常开展工作。武进区和金坛市先后制定出台了《武进区农村土地承包仲裁规则（试行）》、《金坛市农村土地承包经营纠纷仲裁暂行办法》，建立健全土地承包仲裁工作制度和内部管理制度，规范操作程序，提高土地承包仲裁的工作水平和规范化程度。全市各级仲裁机构共接待涉土信访621起,受理前调处588起,正式受理33起,其中庭前调解13起,庭审调解13起,庭审裁决7起。
三、农村土地流转显现的积极成效
一是进一步推进了农业产业化进程。农村土地流转在呈多样化的基础上，逐步呈现规模化、产业化趋势。2013年，全市新增农业适度规模经营面积11.63万亩，农业适度规模经营面积累计已达114.92万亩，占全市耕地面积的52％。通过种养大户流入的土地累计达32.17万亩，占流转土地的53%；通过农业龙头企业流入的土地为15.34万亩，占流转土地的25%。溧阳市民营企业“天目湖生态农业开发有限公司”从农民手中流转“四荒地”及部分耕地1500亩，发展有机果林、建设有机农业。武进区目前共有16家市级以上农业产业化经营龙头企业，凭借雄厚的资金实力、灵活的经营机制、科学的管理方式，有效推动了农村土地流转和现代化农业建设，如夏溪花木市场目前已形成内连15万亩花木生产基地，外连全国20多个省市城市市场的产、供、销一条龙格局。在市场带动下，嘉泽镇种植花卉苗木面积达8万多亩，占承包土地面积的98%。该镇的金氏集团一家企业就签订了2500亩无花果种植基地，带动400多户农民种植无花果。
二是进一步增强了农产品市场竞争力。土地承包经营权的流转，不仅满足了一些从事非农产业农户既不愿放弃土地承包权，又不愿从事“亦工亦农”、“亦商亦农”的要求，解决了土地季节性抛荒的难题，同时又满足了部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的农业生产大户、农业专业合作经营组织、农业科技人员和工商业主经营土地的愿望，实现了生产要素的合理配置，使土地经营权向专业大户、农业专业合作组织、农业企业集聚，极大地促进了种类产业的规模经营，种植粮食等传统农作物的农户比例下降，种植收益水平较高的花木、蔬菜、水果等经济作物的农户比例上升，一大批苗木生产基地、蔬菜种植基地、葡萄等水果种植基地、规模养植基地和农业生态观光基地等应运而生。溧阳市近年来创新推进了农产品“一村一品”建设，实施标准化生产，统一品牌，发展优质、安全、高效农产品，农产品的竞争力明显提高，“天目湖”牌白茶成为北京人民大会堂特供茶，得到了客商和社会名流的青睐。
三是带动了农村劳动力转移和农民收入增长。农民通过土地流转转出自己承包土地，从种植业生产中转移出来，安心从事其它二、三产业以及外出打工。同时，农业从业者也分化为专门的农业生产者、技术人员和农业工人，部分农民从单纯的种养业向从事农业技术、市场服务等身份转变，形成了一批农产品营销专业户和农村经济人队伍。农村土地流转有力地促进了农村劳动力向非农产业转移，拓宽了农民增收的渠道。据调查，溧阳市通过农村土地流转全市农民从现代农业生产中获得的务工收入超过了5亿元。
四、当前农村土地流转存在的主要问题
一是农户间土地自发流转比重大收益低。全市农村土地流转主要还是以农民间自发流转为主，2013年流转比重高达72%，而通过中介引导或集体引导的流转比重较小。农民自发土地流转对防止土地荒芜起到一定积极作用，但是没有改变农户各自分散经营方式，缺乏组织化规模经营，导致市场搏弈能力差，经济效益低。如新北区农民自发流转价格在350-750元/亩.年，委任流转价格在450-950元/亩.年。加上近年来化肥等主要农资价格大幅上涨，农产品价格涨幅缓慢，土地比较效益和开发效益低，使农业收益大幅减少。如金坛市每亩流转收益仅有三四百元，农民种地获得的收入远远低于打工的收入。
二是部分农户土地流转意识淡薄。随着农产品价格的不断上升、各项惠农政策措施的出台、农业机械化水平的提高，农民的“惜地”意识有所增强，不愿意把土地流转给他人种植。一些农民对国家土地承包和流转政策理解不透，担心土地流转出去后会丧失土地经营权，失去生活依靠，宁愿土地抛荒也不愿意流转。有些业主担忧政策不稳，投入无回报而不敢经营流转土地。一些基层干部认为土地流转是农民自己的事，对土地流转工作指导不力，宣传不到位，影响了土地流转和规模经营的发展。
三是土地流转行为不规范。首先，大多数农民法律意识淡薄，自我保护意思不强，不知晓土地流转程序和手续，导致许多农户间流转处于自发和无序状态，还有少部分农民在转包、转让等流转过程中以口头协议的形式进行，稳定性差，双方利益无法受到法律保护。其次，按照有关规定，农村土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包土地流转。但在实际操作中特别是土地二轮承包时，很多地方把原承包户的土地以家庭承包方式承包给规模经营户，并发放了土地承包经营权证书。如武进区前黄寨桥片200多户养鱼大户中有140多户存在这样的问题。另外，部分流转协议签订不尽完善，在签订合同中经常使用“长期、永久”等模糊用语。还有部分流转双方权利人义务不明确，合同没有签证，使流转双方的利益得不到有效保障。部分集体直接经营的土地流转缺乏公开、公正和公平性，透明度差，农民反响激烈。
四是土地流转服务不完善。各地虽然都在镇“三服务中心”建立了土地流转有形市场，但仍处在摸索和尝试阶段，群众对其不够了解，主动到有形市场登记发布信息的不多，农地流转信息得不到沟通，导致农民有土地流转却无人接收，经营者需要土地却找不到可用资源。另一方面，服务经费没有保障，影响土地流转工作的深入开展。目前，全市土地流转三级服务体系已基本形成，每年需要正常运行费用上百万元，虽然政府对土地流转服务机构包括县级管理服务平台建设和农村土地流转服务示范中心建设实行项目资金补助，但仅是杯水车薪，运行经费得不到保障，势必影响土地流转工作的深入开展。
五、进一步完善土地流转机制的建议
一是要加大土地流转政策的宣传力度，提高农民知情权。加大对土地流转政策的宣传力度，不断提高农村干部队伍的依法行政能力和农民对土地流转政策的知情度，让广大农民了解自己的权利和义务，了解党在农村的基本政策，强化土地流转的参与意识和监督意识，自觉按法律规范操作，提高土地流转的规范化程度，提高合同履约率。
二是要强化制度建设，确保农村土地流转规范有序。要积极探索建立土地流转机制，加强对土地流转的监督管理，确保农村土地流转市场规范化、法制化，促进农村经济发展，农村社会稳定和农民增收致富。各级政府应按照有关法律法规和政策，进一步完善农村土地流转管理办法实施细则，土地流转双方的权利义务、纠纷处理及法律责任，真正使土地流转走上法制化、规范化轨道。完善和规范土地流转的相关程序和手续。土地流转（包括入股）必须按照要求订立书面流转合同，委托村集体经济组织或中介组织进行统一流转的承包农户必须填写委托流转申请书，并签订流转协议书。建立健全各司其职、齐抓共管的监管机制。
三是要进一步加强土地流转服务机构建设，健全服务机制。着重从土地流转服务的规范化入手，制定镇级土地流转服务机构建设的指导性文件和规范化标准，引导各地加强土地流转服务机构的规范化建设，突出镇土地流转服务中心或流转市场建设，以创示范、抓典型为主，逐步在镇土地流转服务中心或流转市场建立“一屏二栏三簿六制度”（电子信息屏，显要位置、网站信息栏，土地流入、流出意向登记簿，流转台帐簿，岗位责任、信息发布、备案审查、档案管理、纠纷调解、风险预警等制度）。同时，进一步优化三级土地流转服务机构功能，最大限度发挥服务机构的作用，逐步创新服务方式，拓宽服务内容，提升服务水平，促进土地流转率的提高。
四是要建立健全土地流转价格形成机制，提高土地流转收益。制定农村土地流转价格管理办法，定期发布土地流转指导基准价格或最低保护价。土地流转基准指导价格或最低保护价的定价原则：每亩流转价格应不低于农民常年直接经营收入水平，同时确保流转农户每年的收益获得稳定增长。在实际操作上，按照土地级差、质差、地区价差，因地制宜地制定不同地区、不同类型、不同等级的农地流转基准指导性价格，合理引导土地流转交易价格水平，提高土地流转效益。对流转期限在三年以上的规模流转，流转价格应根据项目盈利水平和物价上涨情况分年段确定增长幅度，以确保农民长远土地收益不降低。同时，按照保本的原则允许适当收取中介服务费，并加强土地流转中介服务收费的管理，促进土地流转服务机构的健康发展。
五是要进一步完善农村社会保障体系，促进土地流转。要进一步加大对农村社会保障的财政投入力度，完善以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的保障功能，解决农民后顾之忧，放心流转土地。同时，在条件成熟的农村，可以试行“土地换社保”，“农村宅基地置换公寓房”工作，让农民真正脱离土地的束缚。
六是要加强财政等政策扶持，鼓励土地流转。首先，要加大财政扶持力度。农业具有高风险特点，为激发企业、城镇业主租赁土地从事农业开发以及土地流转服务机构的健康运转的积极性，财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，制定相应的扶持政策。如对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持他们进城务工创业；对于引导农户土地流转较多、增收效果显著的，由行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，能带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜；对县、镇两级土地流转服务机构给予必要的服务经费保障。同时，要提供信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门应以支持新农村建设和城乡统筹发展为出发点，加大对农村土地流转的金融扶持力度。通过科学论证，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地附属物作为抵押，向银行申请贷款。另外，要实施税收扶持政策。对农业产业化企业在税收上的地方留成部分给予优惠政策，同时要围绕做大做强优势产业，把推进土地流转和发展一村一品、农民专业合作社、农业标准化和品牌农业等有机结合起来，使之良性互动、协调发展。对土地流转工作力度大、成效好的地方，农业部门在项目安排上要优先给予考虑，逐步改善农业基础设施，提升农业产业化经营水平。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省常州市发改委）
