关于泰州市农村公路提档升级的调查与建议
为进一步推动农村经济社会又好又快发展，给广大农民群众出行提供安全、便捷的服务，确保实现《江苏基本实现现代化指标体系》中确立的2020年镇村公交开通率达到了100％的目标，去年省政府下发了《关于实施农村公路提档升级工程的意见》，要求从2013年起，用6年时间完成全省农村公路提档升级任务。根据省政府文件精神，市政府于同年7月出台了《泰州市政府关于实施农村公路提档升级工程的意见》，进一步明确了我市农村公路提档升级工程的总体要求、目标任务、工作要求和保障措施。为及时了解文件落实情况，总结推广各地在实施过程中的经验和做法，确保按时完成既定目标任务，我们小组进行了专题调研。调研中，分别召开了各市（区）农村公路提档升级工作座谈会，听取了交通运输主管部门负责人、农路科长、公路站长、乡镇代表和交管所长关于农村公路提档升级工作的情况介绍，并实地考察了部分施工现场。现将调研情况汇报如下：
一、 基本状况
泰州市农村公路在2003—2012年第一轮建设中，累计投资50.7亿元，新建改建农村公路7500公里，新建改建桥梁1910座。截止2013年底，我市共有农村公路8457公里，其中县道1638公里、乡道3203公里、村道3610公里、专用公路4公里。共有农村公路桥梁5366座，其中县道桥梁1267座、乡道桥梁2046座、村道桥梁2048座、专用公路桥梁5座。农村公路通达深度、技术等级、通行能力和安全性能及路网整体服务水平明显提高。
然而，受经济发展水平和地理条件的限制，我市农村公路还存在总量不足、路网不全、密度不够、等级不高和各市（区）发展不均衡等问题。一是144公里县道未达标，不少乡村道路缺乏正常养护，路况较差；二是乡村公路标准偏低，存在一定的行车安全隐患；三是农村公路桥梁建设年限较长，加之原先建设标准低，窄桥、病桥、危桥多，全市5366座农村公路桥梁中，就有四五类桥梁1101座；四是部分道路安全设施、标志标线等附属设施不够齐全，安全度不高，急需进行新一轮农村公路提档升级。
按照市政府文件要求，各市（区）结合实际情况，认真组织实施，农村公路提档升级工程进展总体较好。
（一）领导重视，农村公路提档升级文件贯彻有力。
市政府提档升级文件下发后，各级政府十分重视，迅速贯彻落实，相继出台配套文件，明确财政补助政策，逐步完善管养体制，积极推动工程实施。截止2014年7月，兴化市、靖江市、姜堰区、海陵区、泰兴市已出台实施文件，除泰兴市外，且都明确了资金配套政策。
兴化市按省补标准的50%进行配套，并对加铺老路及桥梁改造实行“以奖代补”政策。2013-2018年财政配套资金预计达3.15 亿元，2013年配套资金1400万元已全部到位。该市临城镇计划配套1486万元，用4年时间提前完成农村公路提档升级工程建设任务。靖江市明确对完成提档升级的项目给予省补资金50%的补助；姜堰区结合省补标准，按照6米路面35万/公里、5.5米路面28万/公里、硬路肩项目14万/公里标准予以补足；海陵区明确对提档升级工程按照省补标准50%、对绿化及安保工程项目按建设费用的20%标准补助，确定2014年区级补助为500万元，2015年为600万元。
各市（区）均设立了农村公路管理养护办公室，与农村公路建设办公室合署办公。各乡（镇）政府街道办事处、园区均已成立管养办公室，落实了分管领导和办公地点。建立健全了养护管理制度和养护管理网络，管理人员和公路管护保洁人员基本配备到位。
（二）目标明确，农村公路提档升级任务基本落实。
根据市政府《意见》要求，我市至2018年底，乡村道四级路双车道比重由2012年底的3.5%提升至30%，营运镇村公交配套道路全面改造为双车道四级公路及以上技术等级；农村公路三级及以上等级公路比重由2012年底的29%提升至32%；基本消灭四、五类桥梁（危桥），桥梁安全状况显著提高。市公路管理部门根据《意见》总体要求，围绕镇村公交发展和乡镇建设规划等，编制了我市2013—2018年农村公路提档升级实施规划，并与各市区逐项对接，层层分解落实。
2013—2018年全市计划完成乡村道四级路双车道改造2296公里，营运镇村公交配套道路2006公里，农村公路三级及以上等级公路517公里，四、五类桥梁（危桥）1770座，县道安保达标改造1094公里。
2013年全市共完成乡村道四级路双车道改造285公里，营运镇村公交配套道路316公里，农村公路三级及以上等级公路 79公里，新改建桥梁204座，县道安保达标改造282公里。
2014年全市计划完成乡村道四级路双车道改造232公里，营运镇村公交配套道路167公里，农村公路三级及以上等级公路49公里，新改建桥梁164座，县道安保达标改造210公里。
（三）加强管理，农村公路提档升级工程有序推进。
农村公路提档升级工程建设任务重、矛盾多、难度大，各地十分重视，采取切实有效措施，加强工程建设管理，确保农村公路提档升级工作有序推进。
泰兴市将农村公路提档升级列入政府为民“十件实事”进行部署和考核，凡当年未完成任务的，相应分值为零，并取消单位和个人的评优资格。靖江、姜堰、海陵、高港等市（区）在项目实施过程中，注重抓源头、盯过程、严交工，严格履行工程开工报告，加强施工过程的质量监督和施工期间的质量检测，工程结束后委托检测单位对混凝土强度、厚度、压实度等主要指标进行检测，凡检测不合格项目，一律取消计划，取消补助资金，从而保证在建项目工程质量。
兴化市在提档升级实施过程中，严格执行“六统一”，即统一宣贯培训、统一设计标准、统一组织审查、统一打包招标、统一组织监管、统一规章制度，确保所有项目建成安全路、放心路。
（四）积极探索，农村公路提档升级工作呈现亮点。
兴化市针对农村公路线路里程长、管理难度大，管理人员少的实际情况，充分发挥乡镇交管所的力量，抽调27名同志参与农村公路的路政和建设管理。特别是周庄交管所长兼任镇农路办主任，效果十分明显。夏收期间有效扼制农村公路打谷晒场，保证养护工作正常化，道路损坏得到及时维修、路肩培土进一步完善，养护工作从后位迅速上升。
靖江市将农路办和农养办合署办公，10名工作人员分片挂靠乡镇，统筹负责辖区内农村公路的建设管理和养护，责任明确，分工到人。在《靖江市小城镇建设考核管理办法》中，将农村公路提档升级工程建设管养情况列入年度目标责任书进行考核，从而保证农村公路提档升级项目按时完成。
高港区自我加压，高标准建设农村公路，路面宽度统一为路基9米，路面7米，建设经费在省补资金的基础上由政府托底，目前已完成年度建设任务的80%。
姜堰区公路管理站在工作人员紧缺的情况下，站农管股是全市公路系统唯一参与农村公路建、管、养一体化管理的单位，专门从事县道的巡查，并及时向局农路办反馈巡查情况，确保路况完好。
泰兴古溪镇在实行四位一体（道路、河道、绿化、村庄保洁）管护模式过程中，明确由农路办主任牵头，四位一体办公室与农路办合署办公。84名保洁人员工作由办公室统筹安排，每月考核打分，张榜公布。农村公路管理由单纯保洁转变为管养结合，管护水平大幅提升。
二、面临新情况
（一）部分地区重视不够，思想认识程度有所下降。
泰州市农村公路经过第一轮建设，已经实现了村村通公路，基本满足了广大农村居民的出行需求。对于新一轮农村公路提档升级，由于资金、拆迁、土地调整等方面的原因，工程难度加大，部分基层单位重视程度有所下降。有的市（区）至今尚未出台实施文件和资金配套政策，对农村公路提档升级工程的推进产生了一定影响。
（二）建设管理力量薄弱，监督管理职能有所弱化。
农村公路乡、村道提档升级的实施主体均为乡镇政府，但具体负责工程项目实施的乡镇农路办，只是乡镇政府没有编制的临时机构。多数乡镇无专业固定技术人员，有的是退休的村干，有的是由村建科、水利站等部门负责人兼管。监管力量薄弱，质量监管水平较低，导致项目质量控制难度加大。
靖江、泰兴两市实行“四位一体”的新农村保洁模式，对农村居住环境的改善起到了良好的促进作用。但由于“四位一体”的任务只是保洁，农村公路的管护和可持续发展。从养护经费来看，现己捉襟见肘的养护经费被切去一块，造成道路病害修补、桥梁管护工作缺失，路况下降。两市的乡镇农村公路管理职能普遍弱化。
（三）配套资金投入不足，瓶颈制约矛盾有所增强。
提档升级工程实施标准高，而原材料价格和人员工资又不断上涨，省补资金只占项目总投资30％左右，地方政府配套资金比例上升，资金筹集难度加大。特别是一些经济薄弱乡镇，情况更加严重。如兴化市陶庄镇，提档升级工程道路45公里，桥梁58座，乡镇配套资金约需400万元。镇全年财政收入仅1300万元，维持正常运转就需1100万元，加上其它必要的开支，本身就收不抵支，很难挤出资金投向农村公路。
养护管理资金缺口大。农村公路自2003年开始建设以来，大部分道路的技术状况有所下降，且已进入大中修维修周期，仅仅依靠省级养护补助和各市（区）财政配套资金，已远远不能负担，大中修资金缺口增大，地方财政资金筹集困难。
（四）现有道路基础较差，工程建设难度有所加大。
在第一轮农村公路建设时，当时主要满足于通的要求，建设标准普遍偏低，加之管养不到位，道路破损严重，路况逐年下降。在全省位置滞后。这次提档升级工程大部分为原3.5米道路拓宽，且现有道路己基本成形，道路改造涉及到杆线迁移、绿化搬迁、沟渠移位、土地流转、房屋拆迁和路基备土，牵涉部门多，协调难度大。加之老百姓对道路拓宽迫切性不强、积极性不高，地方矛盾较多，严重制约工程进度。兴化里下河水网地区，65％的农村公路是圩路结合，道路一侧或两侧为河流或鱼塘，路面高程均在4.5米左右，填土高在4—7米，工程难度更大。
三、对策措施
（一）进一步深化认识，不断加强农村公路提档升级工作的组织领导。
党的十八大以来，习近平总书记多次就农村公路发展作出重要指示、批示，对农村公路助推广大农民脱贫致富奔小康寄予殷切希望。习近平总书记的指示内容丰富，要求明确，对整体提升农村公路建、管、养、运水平具有至关重要的意义。
泰州市农村公路经过十年的努力，通达水平和技术等级得到明显提升，实现了村村通公路，基本解决了广大农民群众“出行难”的问题。但是，随着农村公路网络的逐步展开，农村经济日益活跃，交通出行需求日渐旺盛，现有的农村公路的通达水平和技术等级又显得不相适应，大量的通村公路条件难以满足安全通行的需要。实施农村公路提档升级工程，将进一步提升农村公路安全条件、通畅水平、沿线环境，为我市实现城乡交通一体化、全面加快社会主义新农村建设提供有力支撑和重要保障。
各级政府要根据新形势、新要求进一步深化认识，统一思想，把实施农村公路提档升级统一到贯彻落实习总书记对农村公路的重要指示上来，统一到贯彻落实党中央加快社会主义新农村建设的决策部署上来。要根据市政府《意见》的要求，制定和完善相关政策和措施。要大力宣传实施农村公路提档升级工程的重要意义，同时各级党委、政府要采得力措施，引导广大农民群众积极支持和参与农村公路提档升级工程建设，努力形成全社会关心、支持和参加工程建设的良好氛围。
（二）进一步强化责任，调整充实农村公路提档升级工作的管理力量。
交通运输部即将在全国实施“农村公路安全畅通行动计划”，要求做到“六个到位（提档升级到位、土路肩到位、安保工程标志标线到位、乡镇管养人员到位、绿化到位、危桥改造到位）。各级人民政府是农村公路提档升级工程实施的责任主体，要切实加强领导，调整充实农村公路提档升级工程的管理力量。市（区）交通主管部门是农村公路提档升级的责任部门，要对现有农路办进行调整充实，部分市区人员明显不足的要尽快充实人员，调整到位。乡镇农路办人员要定岗、定人、定责，采取有效措施，切实解决目前大部分乡镇农路办人员兼职为主、年龄偏大和技术人员缺乏的问题。
为保证全市农村公路提档升级任务的顺利完成，必须加大督查考核力度，进一步明确各地、各级的目标意识、责任意识、担当意识。全市每年要召开工作会，布置任务，确定目标。年内还要召开现场会、推进会、总结会，切实把提档升级的任务层层分解到位、压力传递到位、责任落实到位。
靖江、泰兴两市实行“四位一起”保洁模式，对社会主义新农村建设起到了良好的促进作用，应该加以肯定。从农村公路对农村基础设施的重要性考虑，需要加大对农村公路方面的考核力度。可以采取泰兴部分乡镇由农路办主任兼任“四位一起”办公室主任的做法，强化乡镇对农村公路的管理和养护。
（三）进一步细化措施，全面完成农村公路提档升级工作的目标任务。
农村公路提档升级是一项系统工程，从规划设计、工程招标、施工监管、资金管理到公路养护，涉及诸多部门和农民群众的切身利益，必须进一步细化措施，才能全面完成目标任务。一是要科学编制规划。要按照城乡发展一体化的要求，依据镇村布局规划和镇村公交规划，对农村公路提档升级项目库的项目逐一排查，进行必要的调整和完善。二是严格计划管理。根据适度超前和实事求是的原则，按年度编制年度工程建设计划，确保建设工程的开工率、完工率、完好率均达100％。三是强化工程监管。要严格执行招投标制度、开工报告制度、工程监理制度和验收制度，把监管工作落实到每一个项目的全过程。四是加强社会监督。积极推广河北省“七公开”制度，将农村公路年度建设计划、资金补助政策、招标管理、施工管理、质量监督、资金使用情况和竣工验收七个关键环节向社会公开，通过社会监督体系监督项目建设和资金使用，着力构建具有交通特色的惩防体系和权力监督机制。
（三）进一步优化整合，逐步形成市（区）镇农村公路管理的合力。
农村公路面广量大，管理难度大，迫切需要建立一支稳定的、具有一定专业知识的管理队伍。一是明确乡镇农路办的职能，做到人员、经费、职责三落实，并建立行之有效的考核、奖惩机制，使农村公路的管理网络全覆盖。二是整合交通运输部门现有管理力量。推广兴化经验，从乡镇交管所现有人员中划出一部分，通过业务培训，专门从事农村公路的路政管理，充分发挥路政大队与路政中队的积极作用。同时积极争取省级相关部门，妥善解决执法证件、扏法程序、执法文书制作等相关业务问题，形成农村公路路政管理的联动机制。
四、几点业务建议
（一）兴化是典型的里下河水网地区，65％的农村道路是圩路结合，路况差、桥梁多、工程难度大、投资大。根据该市农村公路提档升级工程规划，道路项目1201公里，桥梁1231座，工程经费16.9 亿元，地方财政就需配套资金3.15亿元。兴化是个农业大市，市乡财政相对薄弱，农村基础设施建设进展缓慢。建议市政府及有关部门进一步争取省交通运输厅的支持，对兴化农村公路提档升级工程，给予特殊政策扶持和资金倾斜，以确保按期完成省市既定目标。
（二）靖江沿江高等级公路建设之初，主要是适应地方政府沿江开发总体步署的需要而新建的，为靖江开发区的快速发展起到了一定作用。此前基本上是作为县道养护，标准较低，加之建设标准不高，重型车辆较多，道路破损严重。本轮公路网规划调整，列入省道范围。根据目前道路状况，根本难以通过交接验收，必须对道路进行大修。建议在省道验收前，以靖江市政府为主体，争取部分省补专项资金，进行道路大修，以便顺利通过交接验收。
（三）此轮农村公路提档升级工程，标准高、投资大，仅靠省补资金、市（区）及财政配套有一定难度。根据省政府《意见》要求，省内各市基本上都对农村公路提档升级进行资金补助。建议市政府参照本省其他市做法，市级财政每年拿出一定数额的资金，对农村公路提档升级实行以奖代补政策，以推进工程顺利实施。
（四）泰兴市实行省直管体制后，农村公路管理体制有待理顺。一度时期以来，泰兴的农村公路没有纳入全市统一管理的范围。而省有关部门在对农村公路管理进行考核时，仍将泰兴列入全市考核范围。2013年年度考核时，泰兴扣分较多，直接影响了泰州农村公路在全省的排名。建议从有利于工作出发，泰兴农村公路的行业监管仍由泰州市公路管理部门负责。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省泰州市发改委）
