对常州市农村集体资产股权若干问题的思考

　　近年来，随着工业化、城镇化、市场化的深入推进，农村集体资产股份合作改革的范围和深度不断拓展，农村由封闭走向开放、城乡由二元结构走向发展一体化、集体产权由以静态的使用权为主走向以动态的流转权为主。在此大背景下，十八届三中全会提出赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2014年9月，中央深改小组审议通过了《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，确定若干市县进行试点。常州市虽未列入试点，但作为沿海发达地区，改革的大背景及紧迫性相同。因此，本文将常州农村集体资产改革的实践作为案例，对农村集体资产股权的有关问题作些思考。
　　一、农村集体资产股权的概念
　　我们所说的农村集体资产股权，是指通过实施农村集体资产股份合作制改革，在保持集体资产完整性、集体所有制和集体经营权不改变的前提下，把尚未确权到户仍由集体统一经营支配的土地、房屋及其他集体资产清产核资后部分或全部折股量化给集体经济组织成员，赋予集体经济组织成员对集体资产股份的相关权能。常州市农村集体资产股份合作制改革从2000年开始试点，经过2005年、2012年两次大力推进，到目前已建村级集体经济股份合作社459家，占全市总村数的58.8%，有100.6万人获得了农村集体资产股权。农村集体资产股权的性质，从产权主体角度看，它是集体经济组织成员权的具体实现形式。农村集体经济组织成员权，指农村集体经济组织的成员对集体经济组织所享有的权利，基本特点在于权利基于社员的资格产生，只要是集体经济组织成员就应当获得农村集体资产股权；
获得农村集体资产股权必须现在是或过去是集体经济组织成员。在具备集体经济组织成员身份资格的基础上，根据每个成员的年龄、劳龄、投资等因素确定个人股份份额。从产权本质角度看，它是集体经营资产使用权的直接体现。通过确权改革、集体经营资产的所有权和使用权实现分离，集体经营资产的使用权本来应当赋予农民，但在保持集体资产完整性的前提下无法让农民占有集体经营资产的实物形态，于是通过赋予农民农村集体资产股权的方式，从而体现应当赋予农民的集体经营资产使用权。因此，农村集体资产股权不是集体经营资产的使用权本身，而是集体经营资产使用权的直接体现；
集体经营资产的使用权应当属于农民，但被农民让渡给了集体经济组织，转化成为集体经济组织拥有的集体资产经营权。
　　二、农村集体资产股权的制度缺陷
　　由于历史原因及农村改革的不彻底性，当前农村集体资产股权存在以下缺陷：
　　1、权利内容不完善。根据常州市情况看，在改革初期，决策层考虑更多的是解决当时尖锐的集体收入分配矛盾，对如何推进农村集体资产股权的产权建设考虑不够，导致农村集体资产股权的收益权建设比较充分，而对决策控制权，如股东或股东代表具有选举权和被选举权、经营管理权和监督权建设不够，对独立处置权，如社区内部的转让权、继承权、赠与权等建设也比较滞后。
　　2、产权属性不完备。集中表现为封闭性和非流动性：股权主体局限于社区成员、管理人员局限于社区干部、股权流动局限于社区内部；体现身份资格的基本股、户籍股是“天赋地权”不得流转，体现劳动贡献、要素贡献的劳龄股、现金股限于社区内部流转。农村集体资产股权实际上还不能抵押、担保，缺乏退出补偿机制，阻碍着农民创业、正常流动迁徙和城乡一体化发展。
　　3、治理机制不健全。从我市已改地区的实际看，各地借鉴现代企业法人治理结构，建立起股东代表大会、董事会（或理事会）、监事会“三会”制度，试图建立所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制，从而推动农村集体资产经营管理体制由高度集中向更加民主转变。但是，实际运行结果并不理想，集体经济组织负责人由村支书或村委会主任兼任，农村社区内部基层党组织、自治组织、经济组织的关系和职能还没有完全理顺
。
　　4、缺乏国家层面法律保障。《农民专业合作社法》适用于从事农业经营活动的农民专业合作经济组织，未将社区股份合作社纳入调整范围。《江苏省农民专业合作社条例》虽将社区股份合作社纳入规范范围，但没有配套政策缺乏操作性。农业部颁布的《农民股份合作企业暂行规定》适应于企业型股份合作制，而不适应于社区股份合作制。地方政府出台的指导性意见不具备法律效应。农村社区集体经济组织的法人地位不明确，相应地农村集体资产股权缺乏法律保障。
　　三、农村集体资产股权改革的方向
　　下一步农村集体资产股权改革，必须坚持依法、自愿、民主、公正和集体所有制性质不变的原则，以赋权活权为重点，完善配套制度，创新运行机制，不断有效落实集体资产股份权能，完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。重点内容：一是完善农村集体资产股权的内容和属性。探索以农村集体资产股权的收益权质押、担保；在现金股可以继承的基础上，探索基本股、户籍股的继承权；研究探索股权内部转让的办法；研究农村集体资产股权的有偿退出机制，探索户口、居住地与产权分离机制。二是健全农村集体资产股权的治理机制。严格落实“三会”制度，完善集体资产经营管理公示制度，设置“三会”召开率、净资产增长率、股份收益率等指标，加强经营绩效考核；探索经营管理人才年薪制、奖金、股权等激励机制。三是加快国家层面立法。研究出台《农村社区股份合作社法》，明确集体经济组织的法律地位、成员身份界定、股权设置、内部治理结构及行为规范、集体资产经营和管理等内容。
　　四、农村集体资产股权的管理
　　从常州情况看，农村集体资产股权的管理重点在集体股的设置和股权的动态静态管理上。在股权设置上，目前我市大都设置了一定比例的集体股，我们认为，近阶段保留一些集体股以减少改革阻力是可以的，但从长远看，必须退出集体股，所有资产全部量化到成员个人，确保集体资产产权量化明晰彻底。取消集体股后，集体经济组织内部的行政管理和公益事业支出，调整到合作社收益分配前列支。在股权管理上，我市主要有两种模式，随人口变动而调整股权的动态管理模式，以及不随人口变动调整股权的静态管理模式。从广东、浙江以及本省苏州等地的发展情况看，静态管理模式已成趋势，大部分完成改革的农村集体经济组织都实行了“生不增、死不减、入不增、出不减”的股权固化管理模式。因此，我市已改地区要加快深化改革步伐，提倡静态管理模式，实行股权量化到人、固化到户，以户为单位“增人不增股、减人不减股”，让农民拥有长久稳定的集体资产收益权利。方法上，可以先行在撤村建居村、城中村、城郊经济发达村先试点，以得经验后再在面上推开。在此基础上，要加快股权继承的探索研究，按照《中华人民共和国继承法》等相关法律法规，坚持严谨规范和内部协调原则，全面推动股权继承工作规范化、制度化和程序化，重点要研究探索非集体经济组织成员的继承问题。
　　五、农村集体资产股权的流转
　　在市场经济体制下，只有农村集体资产股权自由流转和有偿退出，才能实现生产要素的优化组合，才能体现农民所持集体资产股份的价值，也才能显现它们作为生产要素的潜在市场价值。但目前我市股权转让和退出很少，其主要原因：一是股权流转受制约。股权主要功能被视作分配的依据，从而导致股权在现实中难以流转起来。二是经营机制搞活受制约。农民对经营风险存在强烈的回避心理，发展活力不足；董事会成员等经营管理者一般只能拿到由上级政府核定的工资薪酬，缺乏开拓创新的物质利益激励。三是经营人才素质受制约。董事会成员大都是原村社班子人员，经营能力普遍偏低。四是农村产权流转交易平台建设滞后。全市仅武进区建立了农村集体产权交易平台，其它市区还未建立。因此，改革的思路是要在确定公平起点的基础上，发挥市场在资源配置中起决定性作用，弱化农户作为集体经济组织成员的所有者的角色，强化其作为资源要素所有者和要素贡献者的角色。从长远看，为充分发挥集体资产股份自由流转的效应，应该赋予其流转和有偿退出的权能。未来对农村集体资产股权可根据集体经济组织的发展现状、自身条件等因素，探寻一条最适合其退出道路，最大限度地盘活和发挥集体资产的作用。即未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动。考虑到当前改革的现状，目前农村集体资产股份可在本集体经济组织内部转让，并逐步有条件推行集体资产股份有偿退出，由本集体赎回，暂不宜对外开放流转。因为目前成员所获得的股权，大多还是福利性质的，在很大程度上还承担着农村社会保障的职能，农村集体经济组织成员也没有将农村集体资产股权对外流转的意愿。加之目前大部分地方未将土地资源纳入改制的范围，农村集体资产的价值并未完全显化。当然，将来随着城市化、市场化程度加大，农村集体资产价值不断显化，股权流转制度不断健全，可以在风险可控的前提下试行农村集体资产股权对外开放流转，逐步探索生产要素的流动方式。要积极推进市级农村产权流转交易监管与信息服务网络平台、辖市（区）农村产权流转交易中心（所）和镇（街道）农村产权流转交易服务站建设，加快建成统一联网、上下联动、功能完备、高效实用的全市农村产权流转交易市场体系和覆盖全市的信息服务网络，这是做好农村集体资产股权流转的基础工作。
　　六、农村集体资产股权的抵押和担保
　　农村集体资产股权的抵押和担保的探索，在安徽、浙江、广东等地均开展了试点探索，也取得了一定经验。我市武进区是国家级改革试验区，承担了“三块地”改革的任务，前阶段重点开展了土地经营权抵押担保和宅基地改革的试验工作，取得了较好经验，因此武进区可以在全市率先在农村集体资产股权的抵押担保上有所突破。而且武进区推进这项改革也有基础条件，全区集体资产股份合作改革基本完成，区镇产权交易平台全部建成，可以加大探索力度。要在征求股东代表大会同意的基础上，坚持方便、优惠、灵活的原则，把股份权（主要是预期资产股权收益）纳入农村有效担保物范围，依托市区农村金融机构，建立股权融资平台，制定具体操作办法，建立风险防范机制，允许农民利用股权开展抵押贷款融资，切实解决农民生产生活资金需求。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省常州市发改委）