苏州高新区枫桥街道农村集体产权制度改革的实践

    枫桥街道原名枫桥镇，1994年7月由原吴县划入苏州新区，2004年6月撤镇建街道。经过20年的开发建设，昔日的农村已经成为高新区城区的一部分。原来24个村，现在建成7个新型社区，拥有区域人口22万，其中本地人口6万人。总共1万户农村居民，2013年街道完成公共财政预算收入25.6亿元，全口径税收64.1亿元；村级股份合作社实现收入7763万元,农民人均纯收入27350元。
    从2005年10月起，枫桥街道根据苏州市农村社区股份合作制改革的统一部署，对全街道24个行政村分三批实施股份合作制改革。第一批是试点，包括联港、三元两个村，从2005年10月开始试点，至2005年12月结束；第二批是全面推行，包括毛家等21个村，从2006年2月开始，到4月份结束；第三批是没有资产的枫渔村，从2006年5月开始调研，到11月份股改结束，实现了街道股份合作制改革“满堂红”。
    一、实施背景
    从2000年开始，苏州大力推进农村“三个集中”。枫桥街道地处高新区中心区域，随着高新区城市化进程的不断推进，农村社会形态、组织结构、管理模式等发生深刻的变化。
    1.农民居住向新型社区集中。到2006年时，街道1万户农户中已经有9000多户集中入住到动迁安置小区。目前街道已建成动迁安置小区10个，建筑面积超过200万平方米。为加强动迁居民的管理，2004年开始，街道将24个行政村陆续整合为7个社区，以前按村落居住的格局彻底改变。
    2.村级经济向工业园区集中。在20世纪80、90年代，枫桥街道村级经济主要依赖于开山采石和村办工业，随着村办企业的逐步转制和苏州市全面停止开山采石，村级经济逐步失去了原有的经济来源。为此，街道决定将24个村原来的分散经营向集中发展过渡，有计划地取消了以村为单位的工业小区，利用上级下拨的停采矿山基金和征地补偿等资金和“人均一分地”的政策用于集中开发工业小区，培育新的经济发展载体。2003年起，街道再将“两园”中26万㎡标准厂房和1.8万㎡门面房优惠出售给24个村，使村均拥有标准厂房1万余㎡、门面房750㎡,每年各村出租收益均超过200万元，夯实了村级发展基础。
    3.村级组织管理职能混合。改革前，村民自治组织和集体经济组织职能不分，24个行政村共有218名村干部和139名用工人员，还有18项村民福利项目，这些费用全部由村集体经济组织创造的收益开支，村级每年5000万元收入在扣除成本和行政开支后，往往所剩无几，“政经不分”的村级体制已不能适应新的形势发展需要。
    4.街道实力显著增强。随着区域经济的快速发展，街道的综合实力也明显增强，到2006年时，街道工业产值达已到428亿元，公共财政预算收入4.11亿元。
    二、主要做法
    在上述背景下，如何促进村级集体资产保值增值？如何增加动迁后农民收入？如何更好地服务辖区农民？这是当时摆在街道政府面前的一个重要课题。为此，我们积极探索村级集体资产产权制度改革，2006年全街道全面完成了农村（社区）股份合作制改革，并在全市率先实行了“政经分离”的管理新模式。
    （一）如何改制
    村级集体资产是农民辛勤劳动积累的成果，在集体资产股份量化时，既要保证现有农民的合法权益，又要尊重、考虑原有农民的劳动贡献，使其公正、公平地享受集体经济发展成果，确保资产量化的合理性。在改制过程中，我们紧紧围绕“依法、民主、规范、彻底”方针开展工作。
    1．依法
    一是依法操作。我们严格按照省、市改制文件精神和街道改制指导意见操作，把握好改制政策，依法推行改制工作，使改制做到前后不矛盾，村与村之间平衡。对股份享受人员、股份量化等实行上门签字确认，对村级资产通过中介机构审计确认。
    二是依法设立。改制后的股份合作经济组织，按照《公司法》要求，内设有股东代表大会、董事会、监事会三个机构，初步建立了股东代表大会制度。股东代表大会表决时以实行"一人一票"为主要形式，股份合作经济组织实行股东代表大会领导下的董事长负责制，董事会为股份合作经济组织常设的经营管理机构。
    三是加强指导。街道抽调全体副科级干部、办公室主任、去年改制试点村书记担任指导员，街道改制办人员、改制试点村主任和会计担任联络员，各人各司其责，密切配合，强化服务，积极主动地帮助解决股份制改革中遇到的困难和问题。
    2．民主。就是坚持走群众路线、民主路线。
    一是尊重民意。在股改发动阶段，各村组织工作人员上门征求农户改制意见、推荐村民代表，将改制的决策权交给村民。2006年农户同意股改意见的占96.9%，推荐村民代表的参与率为96.1%，共推荐村民代表713名。街道出台的改制文件，包括改制操作意见、股改后村级福利项目享受的处理意见、股份合作社章程、村干部分流方案、村股份合作社管理试行办法等，都经过反复征求各方意见后出台的，程序上都体现了民主管理、民主决策的思想，全面体察民情、充分尊重民意。
    二是加强沟通。为了统一各村改制做法，保证改制工作的顺利推进，街道改制办建立了每周一"改制办会议"、每周二"改制例会"、每周五"村民代表会议"的例会制度和发布改制例会通报。在改制过程中，街道共召开各类改制会议27次，村召开改制会议8次，通过各种会议，改制办了解各村改制进度，商讨改制情况，传达街道改制精神，坚持"共性问题全街道统一，个性问题由村民代表表决"的办法，较好地处理了改制过程中碰到的各类疑难问题。
    街道和村还设立值班制度和咨询电话、举报电话，落实每天的接待人员，认真受理群众咨询，协调改制事务。改制办共受理改制咨询22起，整个改制过程，街道纪工委未收到群众举报，也未发生群众因改制工作到市、区上访事件。
    三是共商做法。改制过程中的准备阶段、组建阶段、成立阶段，各村分别召开了7次村民代表大会和党员干部座谈会，对股份合作社改制方案股份享受对象、股份量化到人、制订章程等情况进行通报，分组讨论提出问题，广泛征求意见，对一些疑难问题，在村民代表会上用公开表决的办法加以处理，充分发扬了民主，坚持公平、公正、公开的原则，提高了村民参与决策的意识，使股份合作社的工作做得扎实规范，把矛盾解决得更妥善。
    3．规范。社区股份制改革政策性强、涉及面广、工作量大，是一项复杂的系统工程，关系着农民群众的切身、长远利益，推进社区股份制改革，必须规范化操作。
    一是规范清产核资。街道改制办指导各村清理核实村级集体资产，并委托具有审计资质的中介机构进行审计，确认村级净资产。
    二是规范审批程序。从成立村改制领导小组、集体资产价值确认、村改制方案、股东代表、董事会、监事会组成成员候选人的推荐、股份合作社组建等方面，做到村村有报告，街道有批复。
    三是规范股份量化。在派出所的配合下，对各村户籍人员进行排队分析，人口核对，确定股东的基本对象和因各种原因须照顾的对象。定员定股过程中，改制工作人员3次上门核实、计算，在确定股东和股份量化到人时做到了不漏、不重复、不少算。全街道24个股改村享受股份人数4万人，总股份为64.5万股，平均每人为16股。
    四是结果上墙公示。为确保改革万无一失，我们从改制调研、方案确定、清产核资、到成员界定、股份量化、股份合作社成立，各项改制资料都定期上墙公示，增加政策透明度，接受群众监督，其中成员确认和股份量化均实行“三榜公示”，第一榜为初榜，公布初步结果，要求全体人员进行核实，有疑义的提出确凿证据并经确认后进行修正；第二榜为增补榜，公布核实结果，要求全体人员进行确认；第三榜为正式榜，公布最终核实结果，公布可享受人员和每人可得的量化份额。
    4．彻底。对村股份制改革，坚持“彻底改、改彻底”的原则，不设集体股和干部股；明确规定股份固化，即改制截止日后增人不增股，减人不减股，不留改制尾巴；对于没有净资产的枫渔村（改制时净资产-167万元），积极探索了“农龄折股+带资入股”方式，街道减免了相关债务，并将优质资产注入，创新了无资产村的农村股份制改革。
    （二）如何分离
    在完成村级集体经济组织股份合作制改造的基础上，街道为理顺农村分配、管理关系，街道按照“村各项社会职能划归社区管理，经济职能则留在新组建的村股份合作社”的原则，进行了基层自治组织与集体经济组织职能分离的改革（即“政经分离”），主要目的是解决好“人往哪里去、事由谁来管、钱从哪里来”三大问题。
    1.合理分流村级人员（解决人往哪里去）。改制过程中，街道从稳定大局出发，本着“安排好、分流好”的原则，合理安置好了218名村干部，另外对139名村级用工人员采用推荐就业、一次性处理的办法进行了分流。村股份合作社只配备执行董事1名，管理、协调合作社日常事务。村级人员的分流，大大地减轻了村股份合作社经济负担。
    2.推进专业化管理服务（解决事由谁来管）。街道打破原有按行政村管辖的模式，将原来24个行政村整合为7个社区，成立7个社区居委会，居民按居住地划归相关社区管理，社区的社会管理责任由街道、居委会共同负责。同时街道还设立了村股份合作社管理中心，对24个村股份合作社运行进行监管，实行集中办公、统一管理、统一考核。
    3.理顺公共服务承担主体（解决钱从哪里来）。街道按“核定项目、统一标准、扎口管理、分级承担”的原则，将原由村承担的18个福利费用项目逐项分类进行清理和调整，其中：有12项福利费用（包括困难户补助、医疗保险、党员活动费等）转到社区，由街道财政承担，3项福利项目随村干部分流到新单位，取消了包括动迁房物业管理费在内的3项福利项目；街道7个社区行政及公共服务开支全部由街道财政承担。村股份合作社创造的收益全部用于股民股红分配。
    4.抱团发展，增强村级发展后劲。2011年，24个村股份合作社抱团发展，共同出资，组建股份合作联社——联枫建设发展有限公司。该公司注册3亿元，已竞拍三幅地块建设富民载体，其中投资8000万元的富康商业街已建成投用，并实现100%招租，初期年租金627万元。马涧新天地项目投资4.8亿元，将建设马涧地区首个大型商业配套项目，将于年底开工。此外，该公司正收购枫津农贸市场、嘉运大厦等优质资产。
    5.组建平台，引导百姓股权投资。在完成村级股份合作制改造的基础上，为了促进农民持续增收，让农民共享集体经济发展的成果，街道2007年吸纳辖区1万户农户自愿现金入股2.3亿元，成立了高新区首个富民合作社——枫桥民发富民合作社，开发建设打工楼。目前已建成的“景山公寓”一二期项目共11.9万㎡，解决了1.5万名外来务工人员的住宿问题，对于完善外来人口服务管理、加强平安建设都发挥了重要作用。2013年合作社实现收入3074万元，连续六年实现了9%的分红。2013年，民发富民合作社通过增资扩股方式，启动建设可容纳8000人的三期项目——木桥公寓，建筑面积9.26万㎡，预计2015年底交付使用，现已与名硕公司达成整体租赁意向。投用之后，景山公寓、木桥公寓将成为全市最大的外来务工人员集宿区，年综合收入将超过5000万元。
    （三）如何管理
    1．规范股份合作社运行
    股改后，街道成立村股份合作社管理中心，对24个村股份合作社运行情况进行统一监管。
    一是抓好财务预决算。按照“搞实收入、核定费用、增加分红、留有余地”的原则，组织和指导各村股份合作社编制年度收支预算、测算和年度决算工作，以确保收入到帐率、资金到帐率及股红兑现率都达到100%。
    二是协调经营管理。街道股份合作社管理中心继续抓好各村股份合作社的协调工作，定期召开工作例会，通过例会，及时了解各村股份合作社收入到帐情况、合同续签情况、资金运行情况，掌握股份合作社运行中存在的问题，并积极协调、解决，使村股份合作社管理逐步走向规范化。
    三是严格财务管理。在股改结束后，街道出台了《村股份合作社管理办法》和《村股份合作社管理办法管理实施细则》，完善了村股份合作社财务管理制度，明确了村股份合作社开支实行层层审核制，即报销前村股份合作社审核、入帐前街道会计结算中心审核、年终街道委托中介事务所审计，严格把好开支审核关。同时，村股份合作社财务由街道会计结算中心统一核算，集中管理。
    2．完善董事长责任制考核
    股改以来，街道国有（集体）资产监督管理委员会对各个村股份合作社董事长责任制作了完善，重点考核各股份合作社收入到帐率、收益完成率、招待费和办公费定额控制、以及归还厂房欠款等指标，以考核结果确定董事长兼职津贴和管理人员工资报酬。通过年初量化指标、年度中加强督促和监管，年终审计考核的办法，有效地促进了村级经济运行质量的提高。
    3．完善民主管理制度
    村股份合作社每季举办一次民主理财活动，由村股份合作社民主理财小组和监事会全体成员参加，主要内容是审核财务收支和资产管理情况，提出审核意见和理财建议。对审核过的凭证，监事会主任签字确认，并将财务收支情况在公开栏公布；对一些重要事项实行不定期公布，让股份合作社运转更透明，让更多股民关心、了解股份合作社。
    4．统筹做好股红分配
    由于发展历史、地理位置、征地动迁等因素影响，各村股份合作社净资产和每年到帐收入差别较大，净资产最多与最少的相差10倍，收入相差4倍，在确定股红分配政策上，从大局稳定出发，坚持“承认差别、统筹兼顾”原则，2013年每股股红分配标准最高为76元，最底为64元，差别不到20%。
    5.加强财政政策扶持
    区和街道两级财政对村股份合作社等富民载体缴纳税收的地方留成部分进行等额奖励。由于村股份合作社收入大多是租金收入，税收全面是地方税收，一般奖励比例占所缴税收的60%，大大减轻了村级合作社税收负担。另外，街道财政在2011年无偿扶持村股份合作社2.5亿元，用于股份合作社再发展，增加村级可支配收入。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省苏州市发改委）