太仓市农村土地承包经营权流转的实践与思考
土地问题是“三农”问题的核心，土地流转涉及广大农民的切身利益，也直接影响农村经济的发展和农村社会的和谐稳定。近年来，太仓市认真贯彻落实国家有关农村土地承包经营权的法律法规，坚持“依法、自愿、有偿”原则，创新举措、加强引导、优化服务，多管齐下抓好新时期新形势下土地规范流转工作，有序推进土地适度规模经营，不断稳定和完善农村基本经营制度，太仓市被农业部确定为全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区。
一、太仓市农村土地流转和规模经营的基本情况、主要做法
至2014年底，全市土地流转面积累计超33.5万亩，占承包土地面积的96%，农业适度规模经营比重达92%。主要做法是：
一是加强组织领导，健全推进机制。市委、市政府高度重视农村土地的规范流转工作，推动建立健全了市、镇、村三级土地流转管理和服务工作领导小组及工作机构，确定分管领导和责任部门，明确职责，切实加强对土地规范流转工作的组织领导。我市每年组织召开土地规范流转工作座谈会、推进会，并组织全市农口部门、镇、村全面开展“服务好每个农民、管理好每块土地”大讨论活动，提高基层干部对加快土地规范流转重要性、必要性的认识。下发《规范土地流转
建设美好家园》告农户书，加大宣传引导力度，引导农户树立正确的利益观，从源头上减少土地私下无序流转的现象。
二是注重因地制宜，培育壮大新型农业经营主体。我市围绕“四个十万亩”的农业主导产业发展定位，注重因地制宜、因业而异培育发展各类新型农业经营主体，建立完善名录制度，引导其规范发展。特别是从2009年下半年开始，为解决工业化、城镇化快速推进和农村劳动力持续向外转移的背景下，“谁来种地”、“地怎么种”、粮食安全如何保障等重大现实问题，我市探索创新发展合作农场，引导农户将土地承包经营权通过入股的方式流入合作农场，流转费采用“保底分红+二次分红”的方式进行结算。支持各类主体间加强联合与合作，建立健全利益联结机制，充分发挥各自优势和作用，提高农业管理效率与经营效益。目前，全市拥有69家龙头企业，年销售收入130亿元;有合作农场102家，自主经营面积达到12万亩;有专业合作社336家，其中合作联社13家，年销售额超30亿元;有经工商注册登记的家庭农场14家，各类新型农业经营主体多元化发展的局面已形成。
三是实行政策扶持，发展适度规模经营。先后出台《关于开展高标准农田建设的实施意见》、《促进农业机械化又好又快发展的实施意见》，明确高标准农田(渔池)建设资金由市、镇两级财政分级负担，市财政给予60%左右的补助，2010年以来全市每年新增高标准农田(渔池)面积约4万亩。市财政每年预算安排专项资金，对购置农机具进行补贴，推进农业生产机械化和农作物秸秆综合利用，目前我市农业综合机械化水平达92%，粮食生产实现全程机械化。加大合作农场新型经营主体的政策倾斜力度，对流转入村集体种植水稻的面积给予200元/亩补贴，由村合作农场自主经营的，再给予300元/亩补贴。同时，积极为合作农场用地提供帮助和服务。这些政策的出台和落实，为推进土地适度规模经营创造了有利条件。
四是健全制度建设，提升规范化管理与服务水平。自2012年被确定为全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区后，太仓市大胆探索、创新举措、健全制度、优化服务，及时研究《关于进一步加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见》，规范土地流转程序，健全完善土地流转合同签订制度，土地流转审核、登记备案制度等，探索建立经营主体准入机制和风险保障金制度，加强流转土地的风险防范和用途管制，把加强管理与提供服务有效结合，寓管理于服务之中，依法保护流转双方的合法权益，营造规范土地流转的环境，有力地提升了流转管理与服务的水平。
五是坚持规范操作，兼顾公平与效率。明确由村集体负责做好流入土地的经营、管理和服务工作，对流入的土地除村合作农场集体经营外，需要对外发包经营的，必须要履行规范的操作程序，坚持公平、公开的原则，突出本集体经济组织成员优先的原则，先通过在醒目位置张贴告示等形式发布对内发包信息，满足本村农民专业合作社、家庭农场、种养大户等农业经营主体的经营需求。对少数本村无农民接包的地块，经所在区镇政府同意，再通过农村集体资产资源产权交易网络平台发布对外招租信息，实行竞价择优选择农业经营主体。对村集体经营、管理流转土地，实现当年盈余，在提取公积公益金后按股发放谷物(粮油卡)或红利等形式实行二次分配，收益返还给农户。
二、农村土地承包经营权流转及规模经营取得的价值成效
实践证明，农民土地经营权的规范有序流转，推动了农业的规模化经营、标准化生产、机械化耕作，促进了现代农业的发展，实现了农业增效、农民增收，也为打造“城乡一体、产城融合、城在田中、园在城中”的现代田园城市奠定了基础，具体成效有：
一是各类资源得以优化配置。通过土地流转，推进土地整理，使分散的土地资源在较大范围内实现优化配置。通过立足区域比较优势，发展特色优势农业，实现土地资源与资金、技术等资源的合理配置。全市已形成100亩以上连片土地经营面积24.3万亩，占规模经营总面积的73.6%。值得一提的是，通过组建合作农场，土地流转平整后，每个村约增加20%的耕地;采用“大承包、小包干”和“成本核算、绩效挂钩”等经营管理方式进行企业化运作，使单位面积产量增10%以上，各项农业生产成本降10%以上，经济效益增30%以上，充分调动所有者、生产者、经营者的积极性，兼顾了集体利益和个人利益，兼顾了效率与公平，也最大限度保护了农民的权益，实现了经济效益、社会效益、生态效益有机统一。
二是现代农业发展得以加快。农村土地经营权规范有序流转，保障了高标准农田(渔池)建设的顺利推进，有利于农业实现适度规模经营，加快了现代农业的发展步伐。通过合作农场统一标准种植，现已建成粮食万亩丰产方9个，粮食安全有效保障，并注册了品牌商标，实现了产品优质更优价。同时，推进了现代设施农业示范区、示范基地建设，全市高效设施农(渔)业面积累计10.25万亩，占比超过21%，亩均效益达到了8000元以上。
三是村级集体经济收入渠道得以拓宽。对土地规模流转和城乡一体化推进过程中整理出来的土地，通过组建合作农场，实现农业规模化经营，为村级集体经济转型发展开辟了新的路径、培育了新的增长点。据对全市合作农场经营收益的统计分析，夏秋两熟每亩产出的收入扣除各项生产成本、管理及人工费用、土地有偿流转费(租金、保底分红)后，每亩净收益400元左右(不含各项补贴)，按1个合作农场平均经营水稻1200亩计算，村集体经济直接来自生产经营的纯收益约50万元。
四是农民收入得以稳定增长。农民将土地经营权入股流转给村，由村合作农场经营管理好土地，能获得每亩不低于800元的保底分红收益，解决了农民的后顾之忧，释放的劳动力转移到二、三产稳定就业，有效增加了农民的工资性收入，或参与合作农场、劳务合作社等生产劳动能获得工资或劳务收入，人均可增收近万元。年底，还能参与二次分配，获得再分配收入，为农民持续稳定增收提供了保障。
五是农村生态环境得以优化。通过土地流转、整理、高标准农田建设，做到田成方，路成网，树成行，渠相连，河畅通，使得田容田貌、村容村貌更为整洁美观。部分实力较强的合作农场，如东林、海丰等农场，积极探索种养结合的生态循环农业，走出了一条以优化发展生态产业、保护修复生态涵养、节约减排生态保护、资源集约生态循环为主线的农业生态文明建设新路径，促使农村生态环境不断优化，有效推进了我市现代田园城市建设。
三、当前土地流转和规模经营中面临的主要问题
一是相关法律法规尚需进一步完善。现有的农村土地承包、流转的相关法律法规体系中对农民需要履行的义务、土地流转行为的监管和违反规定的处罚等方面未作出明确规定，给管理部门带来了监管上的难题，致使私下流转、无序流转、不规范流转现象时有发生，阻碍了农业经营规模化和现代农业发展的进程。
二是新型农业经营主体发展环境尚不宽松。总体来看农村青壮劳动力的大量转移，务农劳动力老龄化越来越明显。另外，当前农业生产经营已进入高投入、高成本阶段，提高农业比较效益、保护新型农业经营主体的生产积极性面临新挑战，特别是有些外来不安全种植大户恶意抬高流转价格，出现“抢地”的现象，致使新型农业经营主体陷入“两难”境地。
三是农业社会化服务体系还不健全。服务内容“多元化”、服务机制“多形式”格局尚未形成，如农业保险需要进一步健全完善，科技支撑还存在薄弱环节，高性能先进适用的农业技术装备种类较少，特别是金融服务方面，必须要创新与突破。
四是土地流转管理服务还不到位。尽管市、镇、村三级都建立了土地流转管理服务机构，负责为流转双方提供政策咨询、合同签订、价格评估、产权交易、纠纷调处等服务，但由于受工作经费、人员编制等因素制约，从事流转管理服务的人员大多是农经、农技兼职人员，本身工作较忙，分身乏术，致使管理服务工作不到位。
四、有关对策建议
一要强化宣传引导，提高农民规范流转的意识。要通过各种宣传媒体，报道土地规范流转和私下流转正反两方面典型事例，提高农户对规范有序流转土地重要性和紧迫性的认识，引导农户树立正确的利益观，注重长远利益。各村可设立生态文明家庭奖、生态文明小组奖，对土地流转至村集体、爱护村庄环境，为农村生态文明建设作出贡献的农户每年给予一定物质奖励，调动广大农户的积极性，从源头上杜绝土地私下无序流转的现象。
二要健全体制机制，加强土地流转的管理和服务。加强对区镇土地流转管理服务中心(大厅)建设和土地承包经营纠纷仲裁庭建设的支持和指导，强化区镇农经管理机构及队伍建设，促使农经队伍保持稳定，保证办公场所、工作人员、规章制度、工作经费四个到位，确保机构正常运作、工作有序开展。
三要注重培训管理，加快培育一批新型职业农民。解决土地流转后“谁来种地、谁会种地、种好地”的问题，必须要依靠一大批有文化、懂技术、善管理、会经营的新型职业农民。加强新型职业农民培训，注重针对性和实效性，培养和造就一批“下得去、用得上、留得住”的新型职业农民;同时，建立相应的补贴政策和培养、选拔、使用管理制度。
四要完善服务体系，营造农业经营主体发展的良好氛围。农业产业化是现代农业的重要标志，要以构建公益性服务与经营性服务相结合、专业性服务与综合性服务相协调的农业社会化服务体系为目标，满足农业经营者产前、产中、产后的服务需求，为农业经营规模化提供有力保障。要在加强基层农技队伍建设，提升其为农服务能力的基础上，大力扶持和规范发展各类社会化中介服务组织，可采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，引导经营性服务组织参与公益性服务。积极创新农村金融产品和金融服务，依托银行机构及其他金融组织，为农业生产经营主体提供综合金融服务。
五要加强协作配合，形成强大的工作合力。为适应新时期赋予土地流转管理工作新的内涵、新的理念、新的要求，各有关部门要树立全市一盘棋的理念，增强大局意识、责任意识，共同想办法、出实招，加强协作配合，切实抓好对规模经营主体资格认定的审查工作，加强对新型农业经营主体的培育和扶持力度，合力提升全市土地流转的管理和服务水平。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省苏州市太仓市发改局)
