武进区农村土地制度改革三项试点 统筹协调推进工作情况

    2016年9月根据国土资源部部署统筹协调推进三项试点以来，武进区严格按照中央深改组批复、中办国办《意见》、国土资源部《实施细则》和《工作要点》的要求，以打造江苏特点、常州经验、武进模式的中央农村土地制度改革样本为目标，强化组织领导，坚守改革底线，系统谋划部署，积极稳妥推进三项试点。目前，全区改革试点各项工作已由制度创新、先行先试、点上突破的试水阶段，全面转向面上广泛实践、成效提档升级、探索不断深化的纵深阶段。
    一、试点工作进展
    （一）坚持系统思维，严把改革方向。深入学习贯彻习近平总书记关于全面深化改革的系列重要讲话精神，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，完善工作机制，压实主体责任，确保改革试点取得有效进展和积极成效。一是强化组织领导。按照统筹协调推进三项试点的新要求，迅速调整成立三项试点工作领导小组，进一步落实强化区、镇两级党委政府“一把手”改革主体责任，抽调优秀干部加强区农村土地制度改革三项试点办公室人员配备。国家土地督察南京局和省国土资源厅派员我区挂职，全程驻点推进。二是积极主动对接。多次赴国土资源部对接，邀请相关专家举行十多次政策研讨，数十次召开基层干部群众座谈会。区主要领导、分管领导多次带队赴其他试点地区学习考察改革经验，积极参加国土资源部在福建、北京、天津组织的宅基地改革、土地管理法修法、村土地利用规划现场会，确保及时跟进中央新要求。省国土资源厅主要领导、分管领导多次莅临武进开展实地调研，全程跟踪指导。市委、市政府对改革工作高度重视，定期研究改革问题，提供政策和资源支持。同时聘请南京大学、南京农业大学等高校专家教授组成技术团队提供智库支撑。三是健全工作机制。建立“周会商、月分析、季评估”的推进机制，通过召开区改革领导小组会议、试点工作动员会议、部门协调会议、模拟推演、培训讲座等，统一思想，更新理念。通过主动向各级领导汇报，积极与相关部门协调，仔细与农户集体测算，加强与板块企业互动，争取与金融机构合作，凝聚共识，力求最大公约数。
    （二）坚持问题导向，突出改革重点。围绕“权能”“市场”“利益”“修法”四个改革关键点，重点突出三大试点任务，用改革来破解实际问题，用实践来检验试点成效。一是解决历史遗留问题。针对乡村规划滞后、村庄布局散乱、农房权属不清等问题，我区以全覆盖的规划体系为引领，明确“区总控、镇审批、村分配”的审批管理新政，推行村庄用地、农民建房的“总控”和“双控”标准，全面构建综合信息管理平台，优化了高效率、精细化的农村宅基地管理体系。目前全区已确权登记宅基地为15.85万宗，登记发证面积为3.07万亩（房屋建筑占地），农村宅基地登记发证率达到94%。试点以来，全区共受理民房审批269宗，用地面积3.18万平方米。国土资源部土地利用管理司对我区创新建立的宅基地动态监测监管信息系统给予充分肯定，并借鉴应用在全国宅基地监管信息系统开发建设中。二是有效化解发展矛盾。规划空间、资源禀赋、资金保障一直是制约我区加快发展的瓶颈。按照“两种权利、一个市场”的要求，我区通过建立“六统一”的城乡建设用地市场体系，实现集体建设用地与国有土地的权能一致。在集体经营性建设用地网上交易平台正式开通后的3个月内，完成集体经营性建设用地一、二级市场入市1007.1亩，交易总额3.69亿元；其中，一级市场出让、租赁、作价出资入股等方式入市730.6亩，交易金额3.37亿元；二级市场转让、抵押等方式入市276.5亩，交易金额0.32亿元，为我区高效盘活11万亩存量工业用途集体建设用地提供了示范效应。三是稳妥理顺分配机制。严格按照中央规定，遵循尊重历史、实事求是、维护权益、保障稳定的原则，建立“两确保、一增强”为核心的土地增值收益分配机制，确保政府通过收益调节金与税收收入保持基本一致，确保农民入市中取得的直接性补偿收益与土地征收保持基本一致，增值收益主要留给镇、村集体增强集体经济，由镇集体通过生态补偿方式统筹各村发展，由村集体通过股份分红实现可持续的二次分配。既让农民公平分享改革成果，又防止“一夜暴富”和贫富差距拉大，维护农村社会稳定。今年入市试点以来，全区集体土地入市增值收益2.57亿元，惠及农民42.5万余人。
    （三）坚持上下联动，优化改革方式。积极推行 “主导在区、主抓在镇、主体在村、主动在民”的工作机制，既充分发挥区级“自上而下”深化改革的动力，更有效激发镇村“自下而上”试点创新的活力。一是以“精细化、模块化、菜单式”来优化改革路径。紧紧围绕“百姓期待什么，国家希望什么，武进需要什么”来谋划改革思路，将“党政想干”和“农民想要”统一起来，实现群众按需“点菜”、政府照单“下厨”的结合，真正让群众和企业感受到改革带来的红利。我区创新建立的以农民利益为归依的模块化、菜单式改革路径，被国土资源部专题刊发向全国推广。二是以“大讨论、大走访、大转变”来营造改革氛围。大力实施 “十个一”的宣传方案，通过电视、广播、报纸等平面媒体和区政府网站、武进政企通微信公众号等新媒体，广泛宣传改革的政策、目的和意义。结合“三大一实干” 活动，深入镇、村开展政策解读，深入企业和群众家中宣传发动，通过发放问答手册等多种形式，重点示范试点成功案例，切实转变服务方式，激发各方参与改革试点的积极性、主动性。三是以“先模拟、再试点、稳推进”来把握改革节奏。坚持“试点先行、点面结合、稳妥推进”的原则，分类分批开展试点。2015年首批确定3个模拟推演村、3个试点村和1个试点镇推进宅基地管理制度改革，创新宅基地的一站式受理、一本证许可、一张图管理的“三合一”模式，建设全区四大基础信息平台；2016年通过自下而上申请，在全区11个镇、3个开发区遴选23个村推进试点，形成七个方面11条关于农村宅基地制度改革的法律修改建议；2017年积极推进集体经营性建设用地入市试点，探索土地征收多元化保障，全方位、多类型打造改革样本。
    （四）坚持富民优先，统筹改革推进。坚守四条底线，坚持把农民群众对美好生活的向往作为我们改革试点工作的追求，确保政府有形之手、市场无形之手、群众勤劳之手同向发力，让农民群众得到更多改革实惠。一是以转型发展富农。按照供给侧结构性改革要求，创新和灵活运用工业用地供应制度改革和低效产业用地再开发政策，充分发挥市场配置资源的决定性作用和镇村集体的统筹协调作用，提高集体建设用地配置效率。遥观镇入市试点地块，入市前亩均产值不足10万元，出让后升至1000万元，增长100余倍。实体经济重新焕发活力，既增加了政府和集体的收益，也为增加农民就业岗位、提高工资性收入提供了稳定的来源。二是以权能显化强农。积极尝试推进有偿使用和有偿退出，显化农村宅基地财产权。湟里镇西墅村等试点村实施有偿使用118宗、面积4686平方米，有偿使用费近51万元；自愿有偿退出327户，综合补偿费用平均40-80万元/亩。出台抵押贷款办法，财政出资建立风险补偿机制，化解“三农”融资难题，目前累计发放农房财产权抵押贷款3706万元、集体经营性建设用地使用权抵押贷款1.87亿元。三是以优化保障惠农。根据“三区三类”规划成果，围绕“留、聚、转”三种模式，构建了区域差别化、形式多样化的农民住房保障制度体系，实现户有所居保障率达100%。我区分区域、多样化的户有所居保障方式得到国土资源部的肯定，并向全国推广。不断优化被征地农民基本生活保障政策，提高保障待遇水平，政府和集体筹集94.36亿元资金将27.37万名被征地农民一步纳入城镇职工养老保险体系，真正实现城乡保障一体化。
    二、试点工作成效
    武进区坚持以制度创新为核心，按照既定时间表、路线图，全力攻坚克难，达到了改革试点各项任务逻辑链条的闭合，打造了一批特色样本，实现了相关改革试点工作的“弯道超车”。
    （一）统筹“一盘棋”的制度创新。武进区始终牢牢把握统筹协调这一改革关键，不仅注重农村土地制度改革三项试点之间的关联性和耦合性，在逐步缩小征地范围的情况下，通过农村集体经营性建设用地入市有序增加部分建设用地供给，统筹征地与入市改革，将征收农民住房补偿和确保农民户有所居保障相结合，统筹宅基地保障和土地征收多元化保障；更加注重土地制度改革与农村综合改革的协同推进，充分运用农村集体经济组织股东（成员）身份界定和土地承包确权中的家庭承包户的成果，统筹土地制度改革与农村集体产权制度改革，将土地增值收益主要用于壮大集体经济，统筹土地增值收益分配与集体经济组织发展壮大。改革试点以来，全区共制定出台农村土地制度改革三项试点文件15个，配套出台农村生态补偿、农村产权交易等相关文件30多个，形成了具有苏南特点、武进模式的区级规范性制度体系。
    （二）实施“一张图”的规划管理。武进切实以“规划引领管控、分级推进实施”为改革方向，坚持区、镇、村三级联动，定位、定性、定规模相结合，促进村庄规划和村土地利用规划的融合。在各镇控制性详细规划覆盖范围以外、未划定建设用地边界的地区，注重与上位规划相衔接，以镇为单位探索编制村土地利用规划。依据批准的村土地利用规划，对农村集体建设用地进行规划许可，实现了村级规划编制、管控和实施“一张图”。在5月9日召开的全国村土地利用规划编制工作现场会上，武进代表江苏作了典型发言和经验交流。
    （三）完善“一条龙”的保障服务。2017年以来，武进围绕发展富民、政策富民、保障富民的思路和目标，通过大力实施产业创新发展、城乡精细管理、生态保护引领、教育卫生事业均等化、特色强镇建设五个三年行动计划，来进一步增强农村发展活力，统筹城乡公共服务供给，保障和改善民生。我们围绕发展水平要更高、群众获得感要更强的要求，在完善农民户有所居保障和被征地农民基本生活保障的基础上，积极构建形成“六位一体”多元化保障机制。被征地农民培训就业力度不断加大，2016年全区安排被征地农民就业培训资金1956万元，同时为被征地农民提供免费的就业咨询和职业推介，全区被征地农民中劳动年龄段人员全部实现再就业。落实留用物业政策，增加农民财产性收入，目前全区村集体拥有物业房屋171.86万平方米，每年集体租金收入1.25亿元。
    （四）建立“一体化”的用地市场。建立城乡统一的建设用地市场，赋予农村集体建设用地与国有土地同等地位和相同权能，在全国试点地区实现了“六个率先”：率先实现入市的集体经营性建设用地与国有土地相同的全覆盖规划编制、管控和施工许可管理，理顺了集体建设用地的规划审批和管理体制。率先建立城乡一体化全覆盖的基准地价体系，理顺了价格形成机制，为相关改革工作提供了基础性价格形成依据。率先完成与国有土地相同的集体土地网上交易，实现了集体建设用地与国有土地完全相同的网上公开竞价规则和融为一体的网上招拍挂公开交易。率先实现资本市场上集体与国有土地同权同价，江苏雷利电机成为全国首家以改革试点允许的出让方式，取得集体经营性建设用地使用权后实现沪深A股上市的企业。率先实践全类型入市试点，既有在一级市场以出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式入市的样本，也有在二级市场以转让、抵押等方式入市的案例，实践了改革试点要求的所有类型，为修法提供了丰富的实践样本。率先发放农村“三权”抵押贷款，在成功发放全国第一单农房财产权抵押贷款后，全国第一笔农村“三权”抵押贷款也在武进成功发放。
    三、下一步工作打算
    下一阶段，武进区将按照党中央、国务院和国土资源部的改革部署，坚持以“探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度；同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度；依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度”为目标，进一步落实改革试点的主体责任，将探索实践向深度推进，努力形成具有江苏特点、常州经验、武进模式的农村土地制度改革试点成果，为中央改革决策提供经济发达地区的实践样本，为修法提供有力支撑。
    （一）加快农民自建区规划建设。根据国土资源部《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》要求，加快土地利用规划、村庄规划和土地整治规划深度融合；坚持绿色、循环、海绵乡村和特色田园乡村、特色小镇理念，加快编制农民集中居住点自建区规划，提供多样化、可选择、体现地方特色的房型设计方案；加快推进双蓉、南庄等农民自建区建设，实现农村“户有所居”向“户有宜居”更高目标迈进。
    （二）加快入市增点扩量。不断扩大全区集体经营性建设用地入市数量和种类，实现入市改革从点上突破到面上推进。按照“填空白、补类型、促放量”的要求，积极探索更多有偿使用方式案例，分类推进集体工业用地、商业用地入市试点，争取完成3000亩、成交金额10亿元的入市试点，有效盘活“沉睡”的农村集体资产。
    （三）加快成果总结推广。总结提炼相关试点镇村的鲜活做法，形成一批改革试点的典型示范案例。根据统筹协调推进三项试点的新内容，进一步总结完善修法建议。同时，将试点过程中形成的做法和经验应用到全区重大项目拆迁以及重点工程建设过程中，确保由点到面产生“溢出效应”，让“盆景”变成更多的“风景”。
    四、相关建议
    在试点过程中，我们也碰到了一些自身难以解决的问题，对此，恳请国土资源部和中央农办继续给予支持和帮助。一是继续深化改革。建议进一步关心支持土地制度改革，把它作为创新发展和富民增收的重要手段，系统化研究推进，形成更多可复制、可推广的成功经验。二是保持成果延续。建议在改革试点授权到期后，对试点形成的改革成果予以长期坚持，确保延续性，直至国家相关法律法规完成修改并正式实施。三是增强改革协同性。建议国家有关部门按照中央“放管服”和行政审批制度改革的要求，结合各自职能，打破层级壁垒和部门利益的局限性，针对改革推进过程中的难点、堵点，进一步加大放权、授权力度，给予试点地区更大的探索空间和更强的政策支持。
（稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省常州市武进区发改局）