扬州市城镇化与城乡一体化情况调查

    近年来，特别是今年以来，扬州市认真贯彻落实省政府《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》，紧紧抓住城镇化和统筹城乡发展两大重点，努力构建以工促农、以城带乡、城乡互动、共同繁荣的城乡发展新格局。
    一、主要做法
    1、积极完善城乡规划编制。一是积极完善城乡总体规划。实行建设、产业、用地、环保“四规融合”， 统一编制城乡总体规划、土地综合利用规划、产业功能布局规划、交通体系建设规划和生态环境保护规划，全面提升规划编制的深度和水平，真正做到城乡发展空间定位、发展定量、产业定向、建设定点。目前已完成《扬州市城市总体规划（2011-2020）》（已报国务院审批）、《扬州市土地利用总体规划（2006～2020年）》、《扬州市土地整治规划（2011～2020年）》、全市11个重点中心镇总规、农民集中居住区定址规划和基础设施规划的编制工作。   二是推进中心城区控制性详规全覆盖工作。我市把全面完善控规作为规划工作的重点，开展了中心城区范围内控规尚未覆盖区域的控规编制工作，完成了江都区的控规单元划分，启动了江都区的控规编制。在加快实现中心城区控规全覆盖的同时，逐步推进既有控规的动态更新维护工作，不断进行优化完善。同时，基本完成全市11个重点中心镇控规全覆盖。三是有序推进城镇规划编制，试点镇村规划师。我市有序推进全市城镇规划编制工作，各县（市、区）、镇陆续完善规划编制体系。同时，按照靠近镇区、靠近开发园区、合理照顾耕作半径、注重保持田园风貌特色的要求，编制完成村庄布点规划，在全市确定了800个农民集中居住区。积极牵线市有关规划专家与镇村之间形成规划咨询合作关系，相关规划编制人员挂钩乡镇、村作为镇村规划师。
    2、着力推动城镇化发展。紧紧围绕构建市域“一带一轴”城镇空间布局，按照做优中心城市、做强县城、做大重点中心镇、做特一般镇、做精农村新型社区的总体要求，每年召开城镇化工作推进会议，采取了一系列政策措施，推进城镇化加快发展。一是放宽城镇落户条件。①对本市农业转移人口，有稳定收入且与市区用人单位签订劳动合同，不间断缴纳社会保险1年以上的，即可申请本人在市区落户；如在市区有合法固定住所，可申请本人以及共同生活的配偶、未婚子女落户；在县城镇有合法稳定职业并有合法稳定住所的，在建制镇有合法稳定住所的，可申请本人及其共同生活的配偶、未婚子女落户。②对外来务工人员，在我市中心城区、建制镇建成区与用人单位签订劳动合同并不间断缴纳社会保险5年以上，有合法固定住所的，可申请本人落户；在城镇建成区有稳定收入且不间断缴纳社会保险5年以上的，可以投靠亲友或集体户形式申请本人落户。③对引进的人才，凡是中等职业教育（含）以上学历毕业生与我市用人单位签订劳动合同、被正式录用后可在就业地申请落户。二是健全城乡就业服务体系。建设“就业e图”、“数字电视就业频道”等信息工程，市、县、乡、村“四级”就业服务平台全履盖，“15分钟就业服务圈”基本形成，全面提升就业登记、信息发布、培训、推荐和管理服务水平，推进农村剩余劳动力转移进城就业。在小额担保贷款、创业能力培训、创业孵化基地建设等方面完善并落实相关扶持政策，优化创业环境，鼓励和引导进城人员自主创业，以创业带动就业、以创业实现安家落户。三是加快推进小城镇建设。全面梳理全市小城镇的特色产业、文化积淀、生态魅力等基本情况，培育特色小城镇。市财政安排1.1亿元专项资金，支持11个重点中心镇规划设计、基础设施和公共服务设施建设，县（市）财政按照1:1比例进行配套。积极推进重点中心镇“强镇扩权”改革试点，按照“责权一致、重心下移、能放则放”的原则，在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、城镇管理、民生事业等方面赋予县级经济社会管理权限。同时，给予重点中心镇新增地方财力全留、土地出让收入全留、土地整理新增建设用地指标全留和每年安排50亩建设用地指标的政策。
    3、加速城乡基础设施建设。坚持把基础设施建设作为推进城镇化和城乡发展一体化的重要举措，按照成片开发总体规划，促成城市基础设施向农村延伸，形成城乡一体化的基础设施网络。一是逐步完善城镇功能。积极规划建设共享性、区域型基础设施，城镇功能加快提升。2003年以来，全市新改建农村公路6680公里，改造农村危桥982座；截至目前，全市33个乡镇开通镇村公交、开通线路79条；市域区域供水实现全覆盖，所有乡镇全部建有二级生化污水处理设施；生活垃圾中转站实现全覆盖，垃圾无害化处理率达100%；城乡卫生服务水平不断提升，社区卫生机构覆盖率达100%，11个重点中心镇建成医疗急救网络；文化服务设施和体育健身设施实现了乡镇全覆盖。二是强力推进村庄环境整治工作。市财政拿出1.1亿元专项资金，实行以奖代补，强化村庄整治的资金投入。制定出台了《扬州市村庄环境整治工作考核办法》和《问责办法》，并将这项工作纳入县（市、区）党政正职考核内容。目前，全市共有14916个村庄完成整治，占全部自然村庄总数（16720个）的89.21%；全市三星级康居乡村整治任务共100个，已有62个通过省级验收，其余38个已全部启动整治，总体整治进度为65%。三是不断加大城乡建管力度。加大“城中村”改造力度，在彻底改变周边脏乱差的同时，探索旧城改造的运作新模式，重点解决资金投入不足的问题，建立科学有效的运作新机制。加大老庄台改造力度，积极探索试点农村宅基地置换工作，在加大拆迁改造的同时，通过主动置换，加快农民变市民的步伐，推进土地节约集约。进一步加强城乡管理，继续加大城乡环境卫生基础设施的投入，科学合理设置垃圾中转场、公厕等重大环卫基础设施。按照“组保洁、村收集、镇集中、县转运”的要求，确保“四位一体”长效管理机制落实到位。
    4、推动城乡基本公共服务均等化。一是推动城乡保障逐步接轨。我市先后出台了《关于进一步完善统筹城乡社会保险制度的实施意见》和《扬州市市区被征地农民社会养老保险实施办法》，进城务工农民可按照规定参加职工基本养老保险，着力推动市区16万被征地农民、失地农民直接参加或转换参加城镇职工基本养老保险。目前，城乡居民养老保险覆盖率99.82%，养老金领取率100%，新型农村合作医疗覆盖率99.8%，新增被征地农民即征即保率达100%。二是推动城乡社会事业均衡发展。全面推进城乡社区卫生机构、文化服务和体育健身设施、村级便民服务中心、人口和计划生育优质服务体系全覆盖。全面加强城乡结合部、城中村和新建农民集中居住区的社区建设工作，积极推动政府公共服务向社区延伸覆盖。大力实施村级“四有一责”建设，市县两级财政及社会力量共投入近15亿元，扶持建设村级物业项目，全市95%的行政村建成了实现20万元的项目载体，构建了村级集体经济持续稳定的增长机制。全市95%以上行政村已建成面积、功能双达标的“七室两超市一广场”，在全省率先实现行政村党员干部远程教育网、光纤有线电视网、互联网“村村通”，“网上村委会”平台覆盖了80%以上的镇、村。
    5、创新城乡发展体制机制。坚持城乡改革联动，努力形成有利于激发农村内部活力、有利于资源要素向农村配置、有利于促进城乡一体化发展的体制机制。一是创新农村经营机制。大力推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全市30%的村初步完成草图绘制、数据核查工作。积极推动合作社转型升级，提升农民专业合作社发展质态，全市工商登记农民专业合作社3648个，入社成员84.3万户，占总农户比重达80%以上。以培育新型经营主体为重点，大力发展农业适度规模经营，全市适度规模经营面积323.22万亩，占耕地面积75.16%；指导江都区、宝应县出台《家庭农场工商登记管理办法》，全市注册家庭农场103个。二是创新土地使用制度。积极争取并充分利用城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程、全域土地整治等政策，优化城乡建设用地资源配置。《扬州市土地整治规划（2011-2020年）》成为全国第一部通过专家论证的市级土地整治专项规划。近年来，组织实施城乡建设用地增减挂钩项目917个，其中784个项目已竣工，复垦新增耕地3.5万亩，形成并使用挂钩周转指标2.1万亩；实施“万顷良田建设工程”9个，建设规模17.8万亩，规划新增耕地1.8万亩。允许农村集体建设用地采取作价入股、抵押融资等多种形式有偿使用和流转。三是创新农村金融体制。加快发展村镇银行、积极发展农村小额贷款公司、规范发展农民资金互助组织，新型农村金融组织加快发展，市区、江都、高邮、仪征、宝应5家农信社已全部完成农村商业银行改制组建，目前全市已有村镇银行5家、小额贷款公司51家。
    二、加快推进城镇化与城乡一体化的建议
    下一步，扬州要抓住全省推进苏中融合发展、特色发展的有利契机，大力实施新型城镇化和城乡发展一体化战略，力争在区域协调发展、城乡统筹发展上取得新的进展。
    1、加快推进新型城镇化。一是加强镇村特色培育。充分挖掘梳理城镇空间特色资源，彰显城镇特色风貌，提升城镇空间品质，形成特色鲜明、个性突出、功能完善、协调发展的镇村体系。二是提高城镇建设管理水平。推进一批重大城建项目建设，提升城市品质。加快城镇公共交通、雨水污水管道、污水提升泵站和垃圾处理体系等公用基础设施建设，进一步完善城镇功能。积极推进数字化城管扩容升级，扩大覆盖范围，提高管理效能。三是强化城镇产业支撑。以产业集聚带动人口集中，以产业发展繁荣城镇经济。进一步加快工业集聚，以沿江开发、“八区二园”和乡镇工业集中区为主平台、主阵地，增强园区的承载力、吸引力和带动力，引导企业、项目和产业向园区集中。积极发展信息服务、科技创业、现代物流、文化创意、商务旅游、职业教育等现代服务业，加快服务业集聚区建设，推动做大做强。四是大力实施重点镇优先发展战略。通过政策倾斜和多方支持，促进11个重点中心镇尽快向现代小城市转变。对全市现有自然村庄，通过“城乡建设用地增减挂钩”和“万倾良田整理”项目推进集中居住。年内万顷良田安置5000户。五是加快农村人口向城镇转移。继续放宽城镇落户条件，对于暂时未转籍落户的流动人员，探索实行居住证制度，使其享有就业、社会保险、医疗、教育等方面的基本社会保障。继续加强就业服务体系建设，有针对性的制定农民就业培训政策，建立职业培训中心，为进城农民培训上岗、转岗和再就业提供服务。继续完善社会保障体系，扎实推进失地农民社会养老保险工作，实现养老保险、医疗保险城乡一体化。继续加大保障性住房建设力度，在优先解决低保对象和困难群体住房困难的前提下，逐步将农民工纳入住房保障范围，促进农民在城镇安家落户。
    2、加快推进农业现代化。一是着力加快现代农业建设。重点打造宝应有机农业、高邮特色水禽、仪征生态农业、江都设施园艺、邗江水产水禽、广陵食品加工等六大50亿元产值的连片农业特色产业基地建设。按照县（市、区）抓产业链、镇建产业园、村有示范园的思路，重点建设20个千亩以上现代农业产业园区。积极推进资本密集型高效设施农业建设，新增设施农业10万亩、设施渔业5万亩，重点打造10个规模化畜禽养殖场。二是着力构建农业产业化经营体系。加快培养新型职业农民、专业大户、农民合作社、农业龙头企业和家庭农场等新型经营主体，积极培育经营性农业社会化服务组织。加快提升农产品市场体系建设水平，培育壮大市区农产品中心批发市场，加快建设蔬菜、花木、莲藕、水产、畜禽等产地专业批发市场。三是着力推进农业科技创新。加大科技入户工程、测土配方施肥等科技推广重大项目实施力度，大力推进农科教结合、产学研协作，鼓励工商、民间和外商资本投入农业科技。加快建设优势产业科技研发中心和公共服务平台，重点建设园艺种苗繁育中心6个、优质种畜禽繁育中心5个、省级以上水产种苗繁育基地11个。推进农业信息化，实施全市农业信息服务全覆盖工程。
    3、加快推进资源要素“下乡”。一是动员社会力量参与城乡建设。与知名高校开展“市校合作”，签订合作共建协议，构筑科技创新服务、人才智力支撑、体制机制创新“三个平台”，统筹城乡发展与新农村建设。二是大力发展农村金融。推进农村金融改革创新，支持农村合作金融发展，不断扩大农村金融供给。今年新建农村小额贷款公司6家，村镇银行2家，全市涉农贷款增幅高于全部贷款的增幅，年底基本实现农村金融服务设施行政村全覆盖。三是促进教育资源均衡发展。在加快推进城乡交通、水电、文化、环卫等基础设施建设的基础上，着力推进教育资源均衡发展，制订名校培育五年行动计划，安排财政专项资金推进学前教育发展，创建省优质园8所，创建义务教育现代化学校50所，并着眼服务全市经济发展，优化提升职业教育质态。四是完善城乡一体化社保体系。加快实现城乡社会保险制度“双并轨、双接轨”，做到户籍人口符合条件的应参保人员全面参加基本养老和医疗保险。五是积极推进基层医疗卫生建设。继续推进基层医药卫生体制改革试点，实现“每个乡镇和街道均有一所公益性的基层医疗机构”。通过市级综合医院直接举办、托管、合作等多种方式，扶持基层医疗机构，加快推进社区首诊、分级诊疗和双向转诊的医疗服务方式转变，推进城乡医疗纵向一体化发展。六是构建城乡一体人口和家庭公共服务体系。建立城乡一体的免费孕前优生健康检查体系，整体推进城乡计生服务体系向人口和家庭公共服务体系转型。
    4、加快推进城乡生态文明建设。一是持续推进城乡造林绿化。要以创建全国平原水网地区国家森林城市示范点和国家生态园林城市为抓手，大力实施“绿杨城郭新扬州”新三年行动计划，重点抓好沿江、沿湖、沿河、沿路生态防护林建设，着力抓好“一带十路百村、若干生态中心”绿化，积极开展“千村示范、万村行动”绿色村庄建设行动，打造南水北调生态廊道和大江风光带。每个县（市）至少规划建设一个10平方公里以上生态中心。二是大力推进生态农业建设。大力推广高效种养生态循环农业，推进农业废弃物循环利用，加快农村沼气工程建设。加强农业面源污染治理，实施农药减量控害增效、测土配方沃土工程，科学精准使用农药化肥，积极推行农作物病虫统防统治和绿色防治技术，加快农业标准化示范区建设。三是加快推进水生态文明建设。要以创建水生态文明建设试点市为抓手，抓紧编制和实施《水生态文明建设总体规划》，建立并严格执行水资源管理“三条红线”控制制度，切实加大重点流域水污染治理力度，持续推进“清水活水”城市建设和农村河道河塘疏浚整治。四是稳步推进土地节约集约利用。要抓紧研究出台推进土地节约集约利用的意见。严守土地生态红线，确保生态功能区面积不低于国土面积的20%。严守耕地保护红线，坚持最严格的耕地和基本农田保护制度，进一步抓好万顷良田建设工程试点、工矿废弃地复垦利用、邗江区公道镇全域整治等土地综合整治项目的实施。
    5、加快推进产权制度改革。加快研究制定农村产权制度改革工作思路和方案，探索建立“归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权交易体系和交易机制，把土地承包经营权、合作社股权、养殖水面承包经营权、林地使用权等纳入市场化交易，稳步推进农村产权制度改革试点。建立健全农村宅基地使用权和房屋所有权自愿有偿退出机制，以县（市、区）为主体，选择在县（市、区）建立政策性农村建设用地流转担保公司试点，通过统一的土地市场，对进城农民宅基地使用权、房屋进行有偿收购和储备，引导和鼓励进城农民自愿、有偿、有序退出，转移到城镇落户。
 （稿件来源：全国农村经济动态监测点江苏省盐城市发改委）